居委会组织的发展和变革

2023-08-09 理论教育版权反馈

【摘要】：居委会组织是中华人民共和国成立初期在废除旧的“保甲制”的基础上创建的。新中国成立后，“保甲制”废除，并借鉴苏联模式，以杭州市、上海市等城市为首陆续建立了居委会组织。随着单位制度的强化，居民委员会在城市基层治理中的作用日渐降低。在这样一种制度背景下，城市居民委员会的任务主要就是组织那些极少数没有单位的人们。重构的结果是与原来的居民委员会相比每一个社区的范围扩大了，社委会的数量减少了。

作为政府管理的末梢，单位与居委会曾是20世纪90年代以前城市基层治理体系的基本主体。90年代之后，随着政府政策的顺势引导，一方面，城市社区的治理结构正在发生着显著改变，其基本的趋势是治理主体的多元化，另一方面，社区在城市治理中发挥的职能也日益丰富。城市社区职能的变化和治理结构的多元化为开展法律进社区提供了很好的视角。

居委会组织是中华人民共和国成立初期在废除旧的“保甲制”的基础上创建的。“保甲制”最早起源于北宋王安石变法，1932年国民党政府在全国城乡推行“保甲制”，即十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长；若干保再组成联保，联保设主任。新中国成立后，“保甲制”废除，并借鉴苏联模式，以杭州市、上海市等城市为首陆续建立了居委会组织。居民委员会从新中国成立后产生、发展到今天走过了曲折的发展过程，发挥了一定的作用。1954年12月《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》颁布，以法律形式明确规定城市居民委员会是群众性自治组织，这标志着中华人民共和国城市基层治理模式的初步形成。此后，城市基层治理的结构和功能以及社区的职能随着社会经济政治背景的不断变化而调整，直至今天。

（一）“拾遗补缺”阶段

20世纪50年代中期，在全国范围内开始初步建立了街道办事处和居民委员会。根据1954年的《城市居民委员会组织条例》，居民委员会的主要任务包括：办理有关居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机构反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。

随着单位制度的强化，居民委员会在城市基层治理中的作用日渐降低。在这样一种制度背景下，城市居民委员会的任务主要就是组织那些极少数没有单位的人们。城市居民委员会仅仅扮演着“拾遗补缺”的角色。居委会的“拾遗补缺”状态一直持续到改革开放初期，其主要职能可以概括为三点，即政府的视听、维护社会治安、社会调节和社会救助。

（二）“社区”概念的提出

20世纪80年代中期，随着改革开放的推进，居民委员会在城市基层治理中扮演的角色日益重要。第一，企业改制使得大批单位人变成社会人、社区人。政府在计划经济时期依托的治理主体单位的地位逐渐弱化，许多单位不复存在。产权多元化的改革也促生了一大批没有单位的人。第二，是开始启动福利社会化改革，卸掉“单位办社会”的包袱，如对特殊人员的照顾、养老、儿童看管等事务都从单位转移到社区，逐步推行的住房私有化和自有化改革，也使家属区逐渐消解，而一些真正意义上的居民小区开始出现，并随之带来一系列的管理和服务需求。第三，政府改革的基本方向包括权力重心的下移和“小政府、大社会”的推行，使城市社区承担的任务日益增加，由于我国社会组织、民间组织发育程度较低，使得大量的社会事务从政府转移到居委会这一居民自治组织。

1986年民政部首次提出“开展社区服务”要求，第一次使用了“社区”的概念。1989年，新的《城市居民委员会组织法》颁布，该法第三条规定，居民委员会的任务包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

从20世纪90年代初开始，民政部开始借鉴国外社区发展的理念，提出了在我国开展社区服务、推进社区建设的思路，并开始在若干城市进行试点。在这样一种背景下，一方面居民委员会承担的任务日益繁重，除了传统的社会治安、社会救助、政治动员等，还增加了解决失业问题，直接面向居民提供社会福利，为居民提供日常生活服务等新的任务，从而不再仅仅是“拾遗补缺”者，而成为城市治理中重要的一极；街道办事处的职能也大量增加，从而使居民委员会的行政化色彩日益浓厚和明显，居民委员会的“自治”角色与“政府协助者”角色之间的矛盾逐步显现，居民委员会职能的迅速扩张超越了其拥有的资源和能力的限度，面临着日益严重的负荷过重问题。

（三）从居民委员会到社区居民委员会

2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。随后，城市社区建设在全国进入全面推进阶段。

2002年，在全国大部分地区进行了城市社区的重构，即在原有的居民委员会的基础上进行合并与重构，同时在很多城市，居民委员会更名为“社区居民委员会”，简称“社委会”。重构的结果是与原来的居民委员会相比每一个社区的范围扩大了，社委会的数量减少了。这可以看作是缓解居委会不断扩张的职能与有限的资源、能力之间矛盾的一次努力。

重构后的社区居民委员会在更大范围内整合了资源，在一定时期内部分缓解了负荷过重的问题。以往的社区居委会工作人员一般都是年龄偏大、文化程度偏低，社区干部是通过政府下派、选调或者居民自选等方式产生，而不重视专业对口。目前，我国一些城市社区工作者的职位已经融入在事业单位考试中，体现出对社区工作者职位的重视。

随着市场化的改革持续深入，更多的事务进入社区。例如，随着老龄化社会的到来以及退休管理的社会化，社区中脱离了单位的退休人员，以及退休党员日益增多；城市化以及户籍制度的松动，使得大量的流动人口进入社区；居民居住条件改善，住宅区物业管理中的业主权益维护等问题凸现，要求社区居委会协调、指导和参与业主委员会工作；社区建设的兴起与发展，政府部门与社会各界对社区关注有加，争先恐后地开展“进社区活动”，让社区居委会应接不暇；社区矫正政策的提出和实施；等等。社区委员会承担的职能日益繁杂，繁重的职能与有限的资源能力之间的矛盾依然存在。

也恰恰是在这样一种背景下，一方面为了缓解社委会职能繁杂与资源有限之间的矛盾，缓解社委会在“自治”角色与“政府协助者”角色之间的矛盾，政府产生了进一步推动社区治理结构变迁的动力；另一方面，市场化改革带来的权利意识的增加、利益的分化，以及党和政府对社会控制的放松等都为社区治理主体的多元化提供了条件。于是，中国城市社区治理结构在近年来已经并正在发生着显著的变化，其基本的趋势是主体的多元化。

居委会组织的发展和变革

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