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2023-07-03
《物权法》实施前的制度规则及其影响
【摘要】：[8]《暂行条例》确立有偿申请续期制度，并且明确规定使用权期满，地上建筑物由国家无偿取得。[12]2.《城市房地产管理法》续期规则评析1995施行的《城市房地产管理法》关于建设用地使用权续期规则主要见于第二十二条，[13]针对《暂行条例》实施后存在的问题，对续期规则作出更为明确具体的规定。《城市房地产管理法》虽然细化、完善了建设用地使用权续期制度，但基本立场较《暂行条例》而言，并没有显著变化。
1.《暂行条例》续期规则评析
1990年颁布的《暂行条例》关于土地使用权续期规则的规定集中在第四十条和四十一条。[8]《暂行条例》确立有偿申请续期制度，并且明确规定使用权期满，地上建筑物由国家无偿取得。该规定是以土地所有人利益为本位，立足于确保土地所有人权益，与现代物权侧重保护土地使用权人利益的理念相违背。[9]
《暂行条例》主要有以下缺陷：一是土地使用权届满国家无偿获得土地使用权及地上建筑物，属于国家强行“鲸吞”私人财产，不仅缺乏法理依据且与宪法保护公民合法私有财产规定相违背。[10]国家土地所有权和私人房屋所有权平等，土地使用权届满，房屋所有权依然有效，国家不得无偿取得。二是国家无偿取得房屋所有权，会使房屋所有人对房屋甚至土地进行破坏性使用。这与现代社会提倡的可持续发展理念相违背，土地的有效流转和永续使用也将无从谈起，[11]三是续期条件规定不科学。法条只规定“可以续期的”缴纳土地出让金续期。如何理解“可以续期的”这一表述？由于缺乏限制或解释条款，政府的裁量权就无限扩大，而使土地使用权人的权利处于极不稳定的状态。[12]
2.《城市房地产管理法》续期规则评析
1995施行的《城市房地产管理法》关于建设用地使用权续期规则主要见于第二十二条，[13]针对《暂行条例》实施后存在的问题，对续期规则作出更为明确具体的规定。《城市房地产管理法》的创新主要有以下三点：一是明确续期申请“应当至迟于届满前一年申请续期”；二是以“公共利益需要”替代“需要续期的”，明确提出只有基于公共利益需要，才能不予批准续约申请，对政府权力做出限制；三是明确国家只能无偿收回土地使用权，而地上建筑物，是私人合法财产，国家不得侵犯。
《城市房地产管理法》虽然细化、完善了建设用地使用权续期制度，但基本立场较《暂行条例》而言，并没有显著变化。申请续期制度不符合我国实际，既不利于使用权人，也会造成行政资源的极大浪费。当前，人口超800万的城市我国有30个，超千万的城市有13个，而北京、上海常住人口更是突破2000万。[14]虽然这些数据包含流动务工人员，并非都是城市居民，但也能在一定程度上反映城市居民稠密的现实。如果采用申请续期制度，面对如此庞大的家庭基数，无法想象行政机关以及申请人在处理续期事项上需要耗费多少成本。同时，从“温州事件”也能发现，民众对于有偿续期特别是高额续期费用，普遍呈反对态度。因此，有偿申请续期制阻力很大，并不可取。
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