农地流转中农户权益受损防治机制解析

2023-08-07 理论教育版权反馈

【摘要】：其次，农村土地流转的企业或个体户一方，应于土地流转交易前进行必要的风险评估与经营管理方案设计工作，流转中自觉遵守相关政策与法规，不为企业私利违法违规进行暗箱操作，尊重农户的主体地位及合法权益；农地流转后，企业或个体户应承担起相应社会责任，主动为“失地”农户提供一定技术培训、就业指导，在条件具备的情形下，优先考虑将流转土地农户吸纳为经营机构股东或工作人员，降低“失地”农户的“失业”风险。

1.完善农地流转内部运行机制

我国现有农村土地流转模式尚不统一完善，该运行模式内部存在固有缺陷容易造成农户权益受损，笔者认为，有必要先考虑从完善该流转模式方向出发，在内部形成预防机制。

国内有学者对国外类似制度进行了研究，发现德国土地抵押制度实行由下而上的建构模式，制度比较完备，对主体方（农民、信用合作社、土地银行）之间的权利、义务以及贷款对象、程序、数量额度、划款方式、利率等方面规定十分详细，抵押服务体系完备，还设有农民可监督的合作银行[4]。美国土地产权边界明晰，农民拥有土地收益分配和处分的权利，在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面都具备完全的权利。美国具备成熟完善的地籍管理制度和土地评估制度，有助于维护农民的经济利益[5]。日本建立综合性极强的农业协同组合（简称“农协”），为保护参与者利益，日本政府设立了一整套风险防范制度和认定农业者制度，以防止耕地的减少和农民的失业[6]。

首先，在推行土地流转制度政策的同时，应于立法层面明确各权利性质及属性，以产权明晰、权属明确的土地作为流转制度客体，同时考虑将承包经营权物权化，以物权保障机制保护被流转土地农户合法权益。其次，我国目前确定的土地承包权多在几十年前就已明确，权属在较长时间中也比较稳定，但相关证明文件可能已模糊，并且在多年土地承包使用中，土地边界模糊、变化，在土地进一步流转时，极易在土地确权方面发生纠纷。鉴于此，有必要加快对农村土地的确权登记工作，预防纯粹因土地边界问题产生的纠纷数量。

再次，目前各地农村土地流转中出现了一些运行主体不同、运行模式不同、服务范围不同的土地流转中介机构或服务部门，不能否认的是，这些机构的存在于现有的土地流转顺利进行提供了若干促进作用，但机构设置不规范、运行方式不合规等现象频生，一定程度不利于农地流转顺利运行。在完善现有土地流转模式时，可考虑直接设计起融合第三方服务部门在内的运行机制，使第三方在合法机制内运行，并与现有土地流转模式逐步形成有机整体。

最后，应进一步明确各方权利与义务。在完善农地流转模式时，需要明确权利，并确立与之统一的义务，才能在该基础上寻求责任划分与权利救济方法。另外，农村土地流转不同于普通商业交易，其涉及主体不限于流转双方，在此中，政府及村民自治组织也总是发挥着不可缺少的作用。在完善该制度时，政府与村民自治机构的介入方式、介入深度、介入范围等也需要得到明确。

2.构建有效的外部保障机制

农村土地流转存在一个突出问题，即“种地无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民缺乏社会保障，极易成为土地流转之后的失业人员。完善农村土地流转的农户权益保障机制，可契合城镇化建设，政府与乡镇企业主动发挥就业帮助功能，对因土地流转失业的人员进行技术培训，进行多种方式的就业指导，使土地流转后的农民向具有科学文化素质、经营管理能力的新型农民转型。

在以往的农地流转中，政府、村委会职责不明且缺乏必要的监督者，在介入土地流转交易时极易滋生腐败问题，除了政府或村委会内部实现自我监督、上级监督，还应当建立起适合的外部监督机制，如以村民为核心的监督员体系，或调动其他非政府机构、社会团体等完成对其的监督，从源头上杜绝腐败行为，减少农户权益受损可能性。

3.完善权利救济机制

农村土地流转体系缺乏必要的第三方纠纷调停机构或专业人员进行法律问题咨询、纠纷疏导，农户自身缺乏法律素养也缺乏寻求专业帮助的主动性，面对法律问题常处于弱势。目前基层主要由村委会或人民调解员行使纠纷调解功能，但农村土地流转产生的纠纷所涉法律问题通常具有较高专业性，需要具有较高法律素养及熟悉土地流转工作的人员进行专门工作，协助解决问题。在完善权利救济机制的过程中，可考虑基层现有的机构和人员配置上增加机构或建设人员队伍，从事相关法律咨询、进行土地流转纠纷调解工作；对基层现有的调解人员进行该方向的专业培训等。在完善权利救济机制中，除了提升第三方调停机构建设、人员配置管理服务水平，还要注重对权利救济机制进行体系化建设，土地流转纠纷发生后，保证当事人能够对处理问题的方式进行快速合理的选择，并且有畅通的权利救济渠道确保当事人达成解决纠纷的意向，及时解决问题。

4.参与主体发挥主观能动性

农村土地流转涉及主体较多，通常情况下，除交易双方，还有政府、基层自治组织、第三方机构等其他主体参与，在构建有机的农户权益保障机制时，需要以厘清各主体权责为前提，充分发挥各主体主观能动性，降低纠纷发生概率，提高纠纷解决效率，最大限度保障农户权益于土地流转过程中不受损。

首先，在政府方面，需要加大政策宣传及相关法律法规宣传力度，明确自身职责及定位，依法依规介入各农地流转交易，不越俎代庖代行流转程序，不强制和变相强制流转，尊重土地流转双方尤其土地流转农户的意愿，运用自身资源优势，为土地流转提供协助，如制定统一的土地流转合同文本，引入专业人员进行土地流转风险评估，落实农户权益保护的监督监管责任，为农户权益保护提供一定的指导与必要帮助。

其次，农村土地流转的企业或个体户一方，应于土地流转交易前进行必要的风险评估与经营管理方案设计工作，流转中自觉遵守相关政策与法规，不为企业私利违法违规进行暗箱操作，尊重农户的主体地位及合法权益；农地流转后，企业或个体户应承担起相应社会责任，主动为“失地”农户提供一定技术培训、就业指导，在条件具备的情形下，优先考虑将流转土地农户吸纳为经营机构股东或工作人员，降低“失地”农户的“失业”风险。

再次，作为土地流转的重要一方，农户需要注重提高自身维权意识及法律素养，主动了解土地流转的程序，把握土地流转的风险，掌握权益受损救济方法。在城镇一体化进程中，农户应主动学习，提高自身素养及知识水平，改变陈旧的就业观念，向新型农民靠齐，向城镇建设者、工作者转变。

最后，参与土地流转的中介机构、服务部门应提高自身服务水平，合理设置机构、配置人员，合法规范开展工作，在统一有序的土地流转程序中完成高质量服务。其他第三方社会团体可充分发挥自身特长，为农户提供咨询服务、对农户进行维权意识培训、监督报道农户权益受损事件、普及权益保护知识，为经济权益受损农户提供法律援助等。

农地流转中农户权益受损防治机制解析

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