针对目前农业补贴立法价值失衡的状况，可通过化“输血式”补贴为“造血式”补贴、变“被动型”补贴为“主动型”补贴的方式，使之矫正为农业补贴本身所应具备的政策性价值目标。就农业补贴法律体系方面而言，需要从立法上对“造血型”补贴加以强调。以此奠定“造血型”补贴的法律基础。行政法规理应设立农业补贴的专门立法[19]，配合低位阶立法进一步细化，将“造血型”补贴在立法内容上加以丰满。......
2023-08-07
农业补贴立法失衡及其目的改变
【摘要】：就农业补贴立法的价值目标层面而言，农业补贴相关立法的零散式分布导致其缺乏统一的目标指引。该通知将“农业三项补贴”作为补贴主导，将“农机购置补贴”“生态建设补贴”置于次之，农业补贴的主要态势已可见一斑。
就农业补贴立法的价值目标层面而言，农业补贴相关立法的零散式分布导致其缺乏统一的目标指引。因此，农业补贴相关立法呈现出两种典型的价值指引：其一，以现金直补为主要帮扶手段的“输血型”农业补贴成为我国农业补贴的主要态势；其二，以农民收入为补贴标准的“被动型”农业补贴占据着我国农业补贴的主导地位。
1.“输血型”农业补贴呈现主要态势
在农业补贴相关立法中，大部分规范性法律文件的规定都导向现金直补上的帮助与支持，造成了一种资金上的“输血式”农业补贴[16]。这种补贴是指：仅通过资金的发放实现农民收入的增长，但一旦停止资金的投入，则会让农民失去收入增加的能力，因此“输血型”补贴是一种治标不治本的病态补贴方式。以2016年《国务院关于印发全国农业现代化规划（2016—2020年）的通知》为例，其第八章第一部分（三）的内容规定“调整优化农业补贴政策”“完善农业三项补贴政策”“优化农机购置补贴政策”“完善结构调整补助政策”“健全生态建设补贴政策”，从而“探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度”。该通知将“农业三项补贴”作为补贴主导，将“农机购置补贴”“生态建设补贴”置于次之，农业补贴的主要态势已可见一斑。又如，在2016年《农业部关于进一步加强和改进农业财务工作的意见》第二部分中提出（农业补贴政策）“支持目标要由直接支持农业生产向注重支持生产与农业可持续发展并重转变，支持对象要由千家万户的普惠制支持向既注重千家万户又注重新型农业经营主体的普惠加特惠制支持转变，支持方式要由直接补贴向更多利用财政政策引导和撬动金融、社会资本投入现代农业建设转变”。因此，以农民直补为主的“输血型”补贴仍然占据着最主要的地位，农业补贴的政策支持方式目前仍主要依靠现金直补，还未能引导和撬动金融、社会资本投入现代农业建设，难以达到提升资金的绩效观念，提高资金的使用效率的目的。
2.“被动型”农业补贴占据主导地位
就农业补贴的相关立法中的补贴项目与补贴标准而言，大部分农业补贴还是以农民收入为基本的评判标准，由此衍生出的是政府“被动型”的农业补贴方式。这种补贴是指：以农民的“人头数”为基准，政府按人数发放补贴资金，农民被动地接受政府补助，缺乏按需自主申请资格的补贴，这一方式难以刺激农民投身农业的积极性。例如，2015年《财政部、农业部关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》中第一部分指出：“在多数地方，农业‘三项补贴’已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。”又如，2016年《财政部、农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》中第一部分提及：“全面推开农业‘三项补贴’改革以绿色生态为导向，推进农业‘三项补贴’由激励性补贴向功能性补贴转变、由覆盖性补贴向环节性补贴转变，提高补贴政策的指向性、精准性和实效性。”究竟农业补贴的评判标准为何，其“指向性”“精准性”“实效性”究竟体现在农业补贴政策的哪些方面，在条文中却缺乏具体的叙述。
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