法治农田建设立法管护机制

2023-08-07 理论教育版权反馈

【摘要】：为了防止高标准基本农田建设的“建、管、用”脱节，有必要将管护机制规范化。可采用前述土地整理专用账户方式，对高标准基本农田管护资金予以规划，设立土地整理专用账户，将政府资金与社会资金进行整合，将管护资金使用纳入该资金使用预算管理。

为了防止高标准基本农田建设的“建、管、用”脱节，有必要将管护机制规范化。“农田水利设施建设是农村生产、生活的基础，而有效的管护是保证农田水利设施正常运行、发挥效用的关键。”[28]规范化的管护机制设计，能够保证管护活动的有序开展。通过农田基础设施后期管护，对农田水利及农村道路等设施进行及时修缮，进而确保其功能的发挥。对于管护主体模糊以及管护过程的不清晰，可以2008年《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）的通知》第三章第四节原则性规定“强化耕地质量建设，提出要按照数量、质量和生态全面管护的要求进行差别化管护；建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况”为主旨，完善其他低位阶规范性文件的相关规定。在规范性文件中明确管护主体、细化管护过程，改善实践层面的管护不利之现状。

1.明确管护主体

为了保障管护活动的有效实施，可将高标准基本农田建设的管护监督主体与管护实施主体予以明确规定。一方面，对于监督主体，主要为政府部门派驻的工程管护人员，定期勘测耕地质量以及检查基础工程设施运行状况是否良好。社会组织以及农民也可对此进行监督检查，发现问题及时进行修整或者上报。另一方面，对于管护主体可予以二分。“在现实中，我国一些地方对于一部分小型农田水利设施，由政府帮助建成后，交给用水农户或者农户所参加的合作组织，由用水的农户或者合作组织使用、管理和维护。这种模式对于产权比较清晰的田间机井，通过政府奖补建成后交给使用的农户或者所在的合作组织进行管理和维护，效果比较好。对于一些产权很难界定的农田水利设施管护，属于公共的，必须由政府加大补助力度建立专门的机构或者委托相应的代理机构进行管护。”故可将产权清晰的区域由该区域使用的农户或者所在的合作组织进行管护，对于产权界定模糊的区域以及公共区域可由政府设立专门机构或委托代理机构进行管护。以山东省泰安市为例，其在2008年《泰安市人民政府办公室关于印发〈泰安市农业综合开发高标准农田建设项目工程管护办法（试行）〉的通知》中，对于管护监管主体规定在第四条：“市、县（市、区）农业综合开发管理机构（以下简称农开办）和财政部门负责项目管护的监督管理。”对于管护实施主体在第五条规定：“工程管护按照项目申报、承担单位确定管护主体，原则上乡镇政府（街道办事处）或者农村合作组织是工程管护主体。”可依照此规定，将管护监管主体与管护实施主体予以明确规定，并在此基础上将管护实施主体按照权属划分进行准确分工。

2.细化管护过程

可通过对管护方式、资金收支、考核公示三方面进行细化以完善管护过程的规定。其一，管护方式的规定。对于权属界分下该区域的农民主体应当进行管理，政府进行支持，例如专业人员指导。其二，管护资金收支管理。首先，设立资金账户。可采用前述土地整理专用账户方式，对高标准基本农田管护资金予以规划，设立土地整理专用账户，将政府资金与社会资金进行整合，将管护资金使用纳入该资金使用预算管理。其次，鼓励社会资本的投入，积极纳入可利用资金，以保障管护活动的长效运行。再次，管护资金的使用。从直接补贴到采取奖补政策，拉动农民的参与积极性。“农户合作效果的提升离不开激励机制的催化和引导，在以熟人纽带为演化背景的农村社会，农户通常会比较不同操作环境中的利好得失，并易于模仿或复制其他相似主体的实践行为，一旦得到比较适合的‘演算结果’，他们就会参与其中并极力促成自身与他人的合作。”[29]例如乡镇政府增加小型农田水利设施管护的资金投入，优化财政奖补政策，进一步降低农户出资比例，扩大奖补范围。并通过模范表彰、费用减免的形式对积极参与者予以奖励，显性激励能够增强合作农户内心的自我满足感，从而更易参与合作。其三，考核公示。考核管护效果，以及资金使用情况，应当每年定期张榜公布，自觉接受群众监督。参照2008年《泰安市人民政府办公室关于印发〈泰安市农业综合开发高标准农田建设项目工程管护办法（试行）〉的通知》第十二条：“市、县（市、区）农开办、财政局根据国家和省制定的项目工程管理办法及建设标准，制定具体项目管护标准及细则，对工程管护情况每年检查考核两次。考核结果作为安排项目、评先树优的重要依据。”将管护效果作为绩效考核的依据，促进相应人员对于管护工作的积极性，进而有助于长效发挥高标准基本农田的效用，有助于实现农业可持续发展的需要。

[1]作者简介：黄丽云（1994—），女，四川达州人，西南大学法学院硕士研究生，主要研究法学理论；赵谦（1981—），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、硕士生导师，法学博士。

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