高标准基本农田建设规范立法管护

2023-08-07 理论教育版权反馈

【摘要】：根据高标准基本农田建设的可持续发展原则，广义的高标准基本农田建设应当包含建成后的管护工作。然而在高标准基本农田建设相关规范性文件中，着重规定建设方面，对于建成后管护方面的规定较为弱化。例如，2006年《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于印发前郭县高标准基本农田示范区建设管理暂行办法的通知》第二条就指出需满足“可持续发展原则”。

根据高标准基本农田建设的可持续发展原则，广义的高标准基本农田建设应当包含建成后的管护工作。“农业资源的可持续利用和保持良好的农业生态环境是农业可持续发展的基本保证。”[19]高标准基本农田建设立法中应当体现“可持续发展原则”。为发挥高标准基本农田的长效运行机制，管护工作至关重要。“法律的社会功能乃是实现社会连带。”[20]清晰、全面的法律规范能够有效实现其社会功能。然而在高标准基本农田建设相关规范性文件中，着重规定建设方面，对于建成后管护方面的规定较为弱化。规范性文件设定不足带来实践中的管护活动出现“产权不明导致管护责任错位”[21]“管理维护经费无保障”[22]“农户参与程度不够”[23]等困境。就现有规范性文件来看，我国大部分地方规范性文件将管护内容纳入高标准基本农田建设相关办法或者细则中，较少如山东省泰安市，专门制定建设项目工程管护办法。具体而言，现有规范性文件的管护机制存在下列问题：

其一，关于管护主体规定粗疏。

例如，2006年《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于印发前郭县高标准基本农田示范区建设管理暂行办法的通知》第二条就指出需满足“可持续发展原则”。然在第十五条“项目区设立永久性标志牌，由县国土资源局组织实施并责成乡（镇）国土资源所（分局）指派人员管护”仅规定了管护主体，且该主体是管护实施主体还是管护监管主体，并未明晰，且在其后并未规定管护资金、管护方式、管护效果等，难以确保管护工作的有效展开，进而难以实现长效收益的目标。又如，2012年《广东省财政厅、广东省国土资源厅、广东省农业厅关于印发〈广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法〉的通知》第二十三条规定：“县级要积极推动建设项目基础设施管理体制改革，按照谁受益、谁管护的原则，明确产权，落实管护责任，探索、创新和建立长效运行管护机制，确保工程设施发挥长期效益。”该规定将管护工作完全交给受益主体，简单地将管护主体一刀切。然而高标准基本农田建设中存在大量基础设施建成后，并非仅由某个独立主体进行使用受益，例如田间道路、灌溉与排水设施、农田防护林等，存在使用受益主体的交叉，而且也难以衡量其管护责任大小。

其二，关于管护过程的规定重复化、原则化表述居多。

例如，2004年《国家农业综合开发办公室关于印发〈国家农业综合开发土地治理项目建设标准〉的通知》规定：“主要建设工程的产权归属明确，管护主体落实，管护制度健全，管护责任落实。”内容原则化，可操作性不强。又如，2009年《江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省高标准农田建设标准（试行）的通知》中规定：“要明确高标准农田管理主体，落实管护责任，健全完善运行管理长效机制。”以及2011年《江西省人民政府关于整合资金建设高标准农田的指导意见》在“四、保障措施”中“要加强高标准农田项目建后管护，明确管理主体，落实管护责任，健全完善运行管理长效机制，保证国家投资长期发挥效益”。后者几乎是将同样原则化的规定进行复制，均使用模糊的语言，并未就管护机制如何运行，管护活动如何展开明确规定，导致可操作性不强。再如，2011年《枣庄市人民政府关于建设“旱能浇、涝能排”高标准农田的意见》规定：“通过规范建设程序、完善管理机构、理顺管理体制、落实管护责任、强化调度运行等有效措施，确保节水工程良性运行和持续发挥效益。”同样以原则化、政策化语言进行规定，缺乏具体的操作环节，难以顺利完成高标准基本农田的管护任务。

高标准基本农田建设规范立法管护

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