根据高标准基本农田建设的可持续发展原则，广义的高标准基本农田建设应当包含建成后的管护工作。然而在高标准基本农田建设相关规范性文件中，着重规定建设方面，对于建成后管护方面的规定较为弱化。例如，2006年《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于印发前郭县高标准基本农田示范区建设管理暂行办法的通知》第二条就指出需满足“可持续发展原则”。......
2023-08-07
高标准基本农田建设立法需平衡法治三农(第10卷)
【摘要】：[17]高位阶规范性文件中对于高标准基本农田建设立法的指导原则中应重视农民利益，低位阶规范性文件应当就其原则具体化。“高标准基本农田建设是一项政策性很强的工作，农民意愿与社会效应是非常重要的两个因素。”
该类立法蕴含的价值目标相对失衡，更多地侧重于政府及其职能部门的单方面建设，而未将听取农民意愿、拉动农民积极参与予以强调。作为保护耕地、改善农业生产条件，进而提升农民生活水平的一项建设活动，其目标是发挥政府在高标准农田建设中的主导作用，带动农民群众自觉参与工程实施，充分调动农民群众的积极性和创造性，使农民成为高标准农田工程的“建设主体、受益主体、管护主体”。“立法基本原则是立法主体据以立法活动的主要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。”[17]高位阶规范性文件中对于高标准基本农田建设立法的指导原则中应重视农民利益，低位阶规范性文件应当就其原则具体化。就目前的立法现状而言，高位阶规范与低位阶规范均存在一定不足。
一方面，高位阶规范性文件关于农民参与规定的比例较低。“高标准基本农田建设是一项政策性很强的工作，农民意愿与社会效应是非常重要的两个因素。”[18]尊重农民意愿能够保障此建设活动的有效展开，规范性文件作为农民利益的国家强制力保障，应当充分尊重农民意愿，保障农民参与。在规范性文件中首先应体现为对农民参与之规定，然而规范性文件中对于农民参与较少关注。例如，在2011年《国土资源部关于印发〈高标准基本农田建设规范（试行）〉的通知》（失效），全文仅用了3条规定与农民相关的“公众参与”，较多规定侧重于政府职能部门的建设该如何进行。又如，2017年《国土资源部办公厅关于切实落实永久基本农田上图入库落地到户各项任务的通知》专门针对高标准基本农田上图入库进行规范，全文9条规定中较多规定政府及其职能部门的任务，仅在第五条“市县级国土资源、农业主管部门要将保护责任落实到村组、农户”提及农户，但也是政府职能部门工作之要求，并非就农民参与事项予以规定。再如，在2014年《国家标准委办公室关于推进高标准农田建设标准体系工作有关事项的通知》之“二、加强协调，合力推进”中规定“在标准制定、发布过程中，部门与部门、地方与部门之间要加强沟通协调，充分考虑高标准农田建设标准内容之间的相关性，科学设置技术指标和要求”。仅针对政府部门之间进行沟通协调规定，对于利益相关度最高的农民主体却并未涉及。地方标准的制定应当对农民主体进行一定的调查访问并做好协调工作，才不至于闭门造车，使得标准免为“普罗克拉斯提斯之床”。
另一方面，低位阶规范性文件关于农民参与的具体设定模糊。其一，关于农民意愿表达方式规定模糊。农民意愿的表达途径不明确，即使有相关听取意愿的规定，但在实际应用中可操作性不强。例如，2012年《广东省国土资源厅、广东省农业厅关于印发〈广东省高标准基本农田建设规范（试行）〉的通知》中第二十四条规定：“坚持以农民集体经济组织和农民为主体，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，切实保障农民的知情权、参与权和受益权。”如何尊重农民意愿？其表现方式应怎样？并未指明。其二，农民参与途径不清晰。例如，2013年《珠海市人民政府办公室关于印发珠海市高标准基本农田建设实施办法的通知》第八条第三款：“要切实维护农民的合法权益。建设过程中涉及的地块归并、权属调整等，要充分尊重和听取农民意愿，凡权属有争议的，不得强行推进。”对于农民意愿和表达的规定过于原则化，导致具体操作形式存在任意化，不利于保障农民权益。其三，农民获取奖励的机制模糊。例如，2006年《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于印发前郭县高标准基本农田示范区建设管理暂行办法的通知》第14条规定：“按照《吉林省基本农田保护条例》，县政府对建设高标准基本农田示范区成果显著且各类设施管理好、使用好、效益好的乡（镇）、村及个人，年终进行评比，给予适当的奖励，引导农民转变观念，推进高标准基本农田建设和社会主义新农村建设。”适当予以奖励，然“奖励事项”“奖励金额标准”“奖励方式”等均未明晰，易导致该规定实施不利，成为具文。
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