法治三农：确立土地复垦监管机构的服务型理念

2023-08-07 理论教育版权反馈

【摘要】：即以“服务型”行政理念矫正监管主体的行政意识，以此树立土地复垦监管主体合理稳定的行政观念。即依据“服务型”行政理念所提出之行政能力要求，聚焦于土地监管领域而要求监管主体掌握之行政水平。一方面，可完善土地复垦主管部门的机构建制。土地复垦费制度构成生产建设活动损毁土地复垦实践的经费保障，则可学习英国《环保法案》所体现之“服务型”行政理念设置，就土地复垦费的取得与使用制度予以公平安排。

英国土地复垦监管主体的法定职责更多显现为服务行政的行政理念，在该理念指引下的污染土地复垦监管在监管主体与相对人之间形成良性的互动与协调，并通过相关实体规范及程序规范更多强调对相对人权益的保护。可借鉴英国污染土地复垦监管主体相关立法，以服务行政理念范导我国土地复垦监管主体行政素养的提高、促进监管主体部门分工的明晰及保障土地复垦费的合理收取。

其一，提高监管主体的行政素养。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定之“土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法”，即属土地立法这一“部门法体系”[25]中关涉监管主体行政素养之条款。然则仅依凭该款内容而就行政素养予以规定，略显含义笼统而实践约束力阙如。监管主体行政素养构成土地复垦监管活动依法开展的理念先导，则可学习英国《环保法案》所体现之“服务型”行政理念设置，就土地复垦监管主体的行政素养予以合理阐明。“推进依法行政必须提高行政公务人员的依法行政能力，提高依法行政能力的关键是大力促使行政公务人员普遍树立起现代行政法治观念。”[26]一方面，可优化监管主体行政观念。即以“服务型”行政理念矫正监管主体的行政意识，以此树立土地复垦监管主体合理稳定的行政观念。应充分加强土地监管主体的公民本位意识教育，继之阐发土地复垦工作在社会稳定运作与国家长远发展中凸显出的重要意义，敦促各级土地复垦监管主体树立起高度的忧患意识与责任意识。另一方面，可提高监管主体行政水平。即依据“服务型”行政理念所提出之行政能力要求，聚焦于土地监管领域而要求监管主体掌握之行政水平。应重点加强土地复垦监管的培训指导工作，结合土地部门法立法特性与土地复垦跨学科知识，从规范与实践两个层面切实提高土地复垦监管主体的行政水平。

其二，明晰监管主体的部门分工。《土地复垦条例》第五条明确国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监管工作，县级以上人民政府国土资源主管部门负责相应土地复垦监管工作，政府其他有关部门依据法律规定和各自职责完成相应土地复垦工作。《土地复垦条例实施办法》第三条指出应明确专门机构并配备专职人员负责土地复垦监管工作，并要求政府各部门之间加强协同配合和行业指导监督。然则“多数省份仍然未能建立土地复垦监管专门机构，未能明确土地复垦专职管理人员”[27]，“国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作”。[28]职责明确、机构健全及运行协调的机构体系是构成土地复垦监管工作顺利开展的前提，可学习英国《环保法案》所体现之“服务型”行政理念设置，就土地复垦监管主体的部门分工予以科学完善。一方面，可完善土地复垦主管部门的机构建制。即以满足本地区复垦工作开展需要为根本准据，充实土地复垦主管机构的部门与员额设置。应进一步查核各级各地区人民政府土地主管部门的建设现状，确保土地复垦主管部门的建制适配本地区的土地复垦目标任务；可借助土地复垦进展考核工作的常态化开展，以形成各级政府完备复垦主管部门建制的倒逼机制。另一方面，可创建土地复垦所涉部门的协同机制。即明确土地复垦工作开展所涉部门的相应职责，以此形成各司其职、齐抓共管的复垦协同机制。应进一步厘清政府各部门的土地复垦监管职责，形成土地资源管理部门为主、其他相关政府部门为辅的监管格局；可借助“地方政府权力清单制度”[29]的推行，就土地复垦工作开展所涉“资金监管、绩效机关和人员监管”[30]予以细致规定。

其三，合理收取土地复垦费。我国《土地复垦条例》第十八条规定在土地复垦义务人不复垦或复垦验收经整改仍不合格情形下，应缴纳土地复垦费，作为有关国土资源主管部门代为组织复垦的经费。《土地复垦条例实施办法》[31]第三十二条指出，土地复垦费构成历史遗留土地和自然灾害损毁土地的复垦资金来源。然则土地复垦费的收取标准是否足够清晰、使用制度是否足够合理，都值得进行深层次的考量与研究。土地复垦费制度构成生产建设活动损毁土地复垦实践的经费保障，则可学习英国《环保法案》所体现之“服务型”行政理念设置，就土地复垦费的取得与使用制度予以公平安排。一方面，可建立土地复垦费预收制度。即土地复垦监管主体在代为组织复垦之前，依据合理标准向义务人预先收取复垦费用。应制定细致完备的土地复垦费标准，依据损毁情况、复垦目标及工程造价等为主导指标，详细拟定相应的子项标准；在收取土地复垦费时，应设置相应程序以充分保障复垦义务人的知情权、监督权及救济权。另一方面，可推行土地复垦费按项管理。即土地复垦义务人所缴纳的土地复垦费，专款专项使用于其所损毁的土地。土地复垦费按项管理目的既在于保障每块损毁土地的复垦工作都能落实到位，又在于保障土地复垦义务人得到公平合理的法律对待。在土地复垦工程竣工之后，实行多退少补的收费原则，切实保障土地复垦义务人的合理利益。

法治三农：确立土地复垦监管机构的服务型理念

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