中国法制实践：法院与保卫局的界限（1931-1937）

苏区国家政治保卫局是指我国第二次国内革命战争时期在各苏维埃革命根据地建立的，也是中国共产党在中国最早建立的具有公安保卫职能的政权机关。^[31]大部分学者认为，国家政治保卫局是中国土地上出现的第一个代表人民大众利益的警察机关，是新中国公安机关的前身。但是也有学者认为，国家政治保卫局是当时中央苏区的特种部队。^[32]国家政治保卫局的设立是基于对敌斗争中“肃反”^[33]工作的需要，当时仅靠肃反委员会公开的群众性的斗争方式，已经不能很好地完成苏区内部肃清反革命的工作，因此为保证将肃反工作变成经常性的系统工作，在各苏区设立了政治保卫处，并配备一支武装力量——政治保卫队，在此基础上建立了国家政治保卫局。由于当时政治保卫队在执行任务时享有一定的特殊权力，因此，被认为是当时中国共产党领导下的特种部队。

同时，第二次国内革命战争期间曾经出现过肃反扩大化^[34]的问题。有学者认为当时存在的肃反委员会和国家政治保卫局是导致肃反扩大化的主要原因，^[35]但是也有学者认为纠正肃反扩大化的倾向是国家政治保卫局建立的直接原因之一。^[36]我们试图从国家政治保卫局的成因、制度设计及其在当时政权体制中的地位等方面，探究第二次国内革命时期国家政治保卫局与当时肃反扩大化之间是否存在因果关系。

1.国家政治保卫局产生的原因

国家政治保卫局产生的根本原因在于自1927年“四·一二”反革命政变以后，国民党反动派开始对以中国共产党为领导的革命力量进行镇压，中国共产党根据中国革命的实际情况，开始建立自己的独立武装和革命根据地。自1927年至1930年中华苏维埃共和国建立之前，中国共产党在全国先后建立了近20个革命根据地。革命根据地的建立更加使以蒋介石为首的国民党反动派感到寝食难安，因此，他们除了采取统一组织，集中武装力量、社会力量、经济力量进攻各革命根据地，展开一次又一次的“围剿”活动以外，还与革命根据地内外的豪绅地主相勾结，组织各种反动组织，采用了所谓的“三分军事，七分政治”的策略，利用非战争手段，以金钱来收买利用革命队伍中动摇异己分子打入红军、政府、地方武装及党和群众组织中，以渗透的方式在革命根据地进行各种破坏活动，使革命根据地受到威胁和破坏。在这种情况下，肃反工作成为各个革命根据地必须经常进行的一项重要工作，而以肃反为核心任务的国家政治保卫局的设立也就成为必然。

国家政治保卫局产生的实质原因是国民党反动派对革命根据地的破坏，这在学界是一个共识，但就国家政治保卫局产生的直接原因，存在着各种不同的说法。大部分学者认为，国家政治保卫局的前身是各革命根据地建立之初在工农民主政权——工农革命委员会下设的“肃反委员会”，以及在中华苏维埃共和国建立前在上海设立的保卫中共中央的“中央特科”。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立。随着国家政权的建立，苏区保卫工作的重要性也被提升到新的高度。苏区中央局第一次代表大会政治决议案认为，在当时的形势下，“肃反工作要集中到政治保卫局的系统去，对付反革命组织的方法与技术，必须改进”。^[37]根据这一要求，随着中华苏维埃共和国中央临时政府的成立，国家政治保卫局作为国家政权的组成部分也随之建立起来。但是有些学者认为，纠正肃反扩大化的倾向是国家政治保卫局建立的直接原因之一。中央为了防止肃反扩大化的继续，做出了抓紧系统地建立专门的肃反保卫机关的批示和决定。1931年初，苏区中央局成立后，即在3月18日召开的第一次扩大会议上做出决定，建立专门肃反保卫机关——政治保卫处。同年6月，中央政治局在给红军及地方党的指示中提出，“一切反革命的侦察，反革命分子的捕获、审问、处理等工作，一概要集中到政治保卫处的系统中去”。随后，一些根据地如闽西、湘赣苏区分别建立起政治保卫分处。政治保卫处是由肃反委员会到国家政治保卫局的过渡机关，它存在的时间不长，但为国家政治保卫局的建立奠定了基础。^[38]

另外，大部分学者都认同国家政治保卫局的建立，与苏联在1922年以新成立的国家政治保卫局及其地方机关取代苏维埃政权初期成立的“全俄肃清反革命和怠工特别委员会”（简称“全俄肃反委员会”）有一定的关系。中华苏维埃共和国的国家政治保卫局从名称到其“独立系统”“垂直领导”的体制和工作原则，无不是借鉴了苏联国家政治保卫局的模式。

2.国家政治保卫局的正式设立

国家政治保卫局的正式设立是在中华苏维埃共和国成立之后。根据1934年2月17日公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》第27条规定，国家政治保卫局是为镇压反革命之目的，在人民委员会之下设置的一个专门机关。

（1）《中华苏维埃共和国中央执行委员会第一号布告》与《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》的颁布

1931年11月7日至20日，在中国江西瑞金叶坪村召开了中华苏维埃第一次全国代表大会。大会选举产生了以毛泽东为主席，项英、张国焘为副主席的中央执行委员会，宣告了中华苏维埃共和国的诞生。1931年11月27日，中央执行委员会召开第一次全体会议，决定下设人民委员会，由外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察等九个人民委员部和国家政治保卫局组成，时称“九部一局”。12月1日，毛泽东、项英、张国焘签署《中华苏维埃共和国中央执行委员会第一号布告》，任命邓发为国家政治保卫局局长，从此国家政治保卫局正式设立。1932年1月27日签署《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》，对国家政治保卫局的性质机构、组织原则等都做了明确的规定。国家政治保卫局的性质是在苏维埃境内依照中华苏维埃共和国宪法之规定，在临时中央政府人民委员会管辖之下，执行侦查、压制和消灭政治上经济上一切反革命的组织活动及侦查盗匪等任务的机构。

该纲要第3条规定：“国家政治保卫局的任务，是以其集权的系统的组织与革命群众的信赖和帮助，执行抵抗、检举和消灭一切公开与秘密的反革命的组织和行动，以保卫和巩固苏维埃政权。国家政治保卫局下设侦查部、执行部、秘书处、政治保卫大队。”该纲要第12条规定：“在侦查部下应有极精密、极复杂的工作网；执行部下应有自己的武装组织。”^[39]国家政治保卫局成立后迅速在各级苏维埃政府和红军中建立了工作网，在各省、中央直属市、县及省直属市和红军中的中央军委会、方面军、军团及军设立分局；在区、县和红军中的师、团及独立营设特派员。

（2）从《国家政治保卫局特派员工作条例》到《西北政治保卫局暂行组织纲要》

1934年4月30日发布的《国家政治保卫局特派员工作条例》规定：“特派员是国家政治保卫局系统内的一个活动单位，属于国家政治保卫局的，受国家政治保卫局的指挥，属于省或县及军团、军或军区分局的，受省或县或军团、军或军区分局指挥。”“特派员的任务是广泛而严密的，组织政治上坚定地忠实于苏维埃的积极分子，在工作网内成为国家政治保卫局的耳目；同时公开的以便接收广大革命群众或团体对于反革命及违反苏维埃法令分子的告密，发动群众参加肃反斗争。”^[40]1936年2月9日由国家政治保卫局、工农红军总政治部、中央革命军事委员会发布的训令（会字第一号）宣布：“国家政治保卫局在红军巩固的保证上是起了它极大的作用，在红军中的特派员是保卫局在红军中活动的一个基本单位，它所担负着的任务是极其重大的。”^[41]

1936年7月15日公布的《西北政治保卫局暂行组织纲要》规定：“政治保卫局是苏维埃政权与一切反革命斗争的权力机关，在共产党领导下，保卫苏维埃政权，保卫民众利益，进行公开或秘密的同一切军事、政治、经济的反革命斗争，执行侦查、检察、镇压以至消灭一切反革命组织活动及土匪等任务。政治保卫局是国家原告机关。苏区内地的政治保卫局平时只有侦查、检察、逮捕、审讯一切军事、政治、经济反革命犯，向裁判机关控告与提出判决意见的权力，但最后判决之权属于政府之裁判部。在边区地方保卫局及战线上的红军保卫局，为着严厉镇压敌人侦探、法西斯分子及反动阴谋叛变的地方豪绅分子，有权不经过裁判部或法庭采取直接紧急的处置。但处置后须报告国家政治保卫局备案查核。”^[42]

抗日民族统一战线初步形成以后，1937年1月，国家政治保卫局的组织形式发生了重大变化，中国共产党领导的革命根据地地区的保卫局一律改为警卫部，区特派员改为警卫科，乡设警卫员。在国民党撤退地区，如有抗日救国政权的形式，也设置警卫部的机构。过去省、县两级的政治保卫队也一律改为警卫队，并根据当地实际情况予以扩大。

3.国家政治保卫局的制度设计

国家政治保卫局作为中华苏维埃政府中专门镇压反革命活动的特殊机构，其制度上的垂直领导和集权管理，一直是学界所关注的重点。

（1）国家政治保卫局性质和职权

1931年12月13日中央执行委员会非常会议通过的《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令第六号——处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》第1条规定：“一切反革命的案件都归国家政治保卫局去侦查、逮捕和预审，国家政治保卫局预审之后，以原告人资格向国家司法机关（法院或裁判部）提起诉讼，由国家司法机关审讯和判决。”^[43]

根据《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》第8条规定，“国家政治保卫局及其各分局和特派员是代表政权侦查、接受与处理一切反革命案件的”；第9条规定，“一般的对于反革命犯人及其嫌疑犯的拘捕审问权属于政治保卫局”；第10条规定，“一般的对于惩罚反革命犯的判决和执行权属于司法机关，政治保卫局则处于检察的原告地位，唯在国内战争及苏维埃运动向外发展时期，在人民委员会许可的范围内，国家政治保卫局有权依据法律判决和执行对于某种反革命犯人的惩罚。”

此外，由于国家政治保卫局存在的时间正是残酷的战争时期，当时敌我之间的斗争相当激烈，因此，在需要的时候，地方政府及红军对于国家政治保卫局及其各分局和特派员应给予武装力量的帮助，且须临时听其指挥。但是这一权力不仅赋予了国家政治保卫局，也赋予了当时的其他司法机构如裁判部，《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》（1932年6月9日中华苏维埃共和国中央执行委员会公布）第8条规定，“裁判部有随时调用赤卫队、警卫排、民警担任司法范围内各种工作之权。”^[44]

国家政治保卫局的上述性质和职权，从其设立至改编之前并没有太多的制度规定上的变化，因此可以说，国家政治保卫局是作为一个管辖特殊案件——反革命案件的侦查和检察机关被设立的。国家政治保卫局的这一职能，与新中国成立后我国司法体制中公安机关和检察机关的职能有着非常大的相似之处。

但是在一些特殊情况下，国家政治保卫局的权限也有一些扩大，如1934年2月9日公布的《中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会命令第五号》就规定，在国内战争的重要关头，为了迅速镇压反革命的活动，人民委员会特给予国家政治保卫局及其分局在一定条件下有直接拘捕处决反革命的特权。这些条件主要在特殊的区域（如边区或作战地区），或针对特定的对象（如在刀匪活动未肃清区域内对所抓获的刀匪首领及地主富农出身坚决反革命的刀匪），或是针对特别案件（如对重大的紧急的反革命案件采取紧急处置的情况下），国家政治保卫局及其分局才能直接行使拘捕和处决的特权，且在处置后必须呈报国家政治保卫局备案审核。同样这一特权也不仅是授予了国家政治保卫局，随后的1934年4月8日由中华苏维埃共和国中央执行委员会公布的《中华苏维埃共和国司法程序》第1条也规定，“区保卫局特派员、区裁判部、区肃反委员会、民警局、劳动法庭均有捉拿反革命及其他应该捉拿的犯人之权，过去关于区不得上级同意不能捉人的规定，应废止之”；并且规定：“当紧急时候，乡苏维埃与市区苏维埃，乡革命委员会与市区革命委员会，只要得到当地革命民众的拥护，均有捉拿反革命分子及其他重要犯人的权力，捉拿后分别送交区级肃反裁判机关。”该文件的第2条还规定，“区裁判部和区肃反委员会，都有审讯和判决当地一切犯人的权力，并且在新区、边区和反革命特别活动地方，在紧急动员时期，区裁判部和区肃反委员会只要得到了当地革命民众的拥护，可以对反革命及豪绅地主等犯罪者，在一级审判之后直接执行死刑。但执行后，须报告上级处置。”^[45]

（2）国家政治保卫局的组织机构

根据《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》之规定，国家政治保卫局为中华苏维埃人民共和国国家组织的重要部分，受人民委员会直接指挥，是各级政治保卫局的最高机关。国家政治保卫局的管理机构是委员会，局长即委员会主席，国家政治保卫局委员任免权属于中央执行委员会及其主席团。^[46]国家政治保卫局在局长指挥之下，设侦查部、执行部，由局长直接领导侦查部、执行部的工作，两部之间发生双重工作关系，但彼此不相隶属。后期另设由局长直接领导的红军工作部和白区工作部，分别负责红军部队和白区、边区及国民党军队中的工作。^[47]国家政治保卫局在各省苏维埃政府与中央军委会中有它的代表机关，指挥国家政治保卫局在地方机关与红军中的工作。省及中央直属市、县及省直属市均设分局，区及县直属市设特派员。在红军中，方面军、军团设分局，师团及独立营设特派员及干事。国家政治保卫局及分局也可以在某种机关中直接指派特派员。

在国家政治保卫局的机构设置上，可以看出国家政治保卫局因当时的特定斗争环境和其管辖案件的特殊性采取了与其他政权部门相对分离的组织机构设置。但是考虑到当时的历史情况，在机构管理上也有特别的规定，如在其他苏区未与中央苏区打通以前，国家政治保卫局可以全权委托该苏区政府执行委员会主席团直接管辖该区政治保卫局分局的工作。

（3）国家政治保卫局的领导管理体制

在大多数的文章中，国家政治保卫局的领导管理体制被表述为：是完全集权的，工作关系是一贯的垂直领导，下级对上级的命令须绝对服从。国家政治保卫局、分局及特派员的任免处分权均统属于国家政治保卫局。

这种表述虽然概括了国家政治保卫局管理体制的主要特点，但是单纯这样的表述也有某些偏颇。例如，《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》第4条虽然规定国家政治保卫局的组织原则是完全集权的，但是这一规定并不排除相关部门对国家政治保卫局管理工作的参与，因此，该条最后规定，作为国家政治保卫局最高管理机构的委员会中应增加最高法院的检查员一人。

虽然国家政治保卫局的上下级关系是一贯的垂直系统，下级对上级的命令须绝对服从，但同时也规定了各分局、各特派员在政治上是受当地该级政府或红军中军事政治负责者指导的。地方政府及红军指挥机关无权改变或停止国家政治保卫局的命令，如有抗议只能提交人民委员会解决。当保卫局得有反革命充分证据，须拘捕暗藏在政府机关、红军与各革命团体中的负责人的时候，须于执行拘捕前通知该机关的主要负责者，预备替代人员。如果保卫局依据证据认为该机关已无可接受预告的人，则须于执行前通知其上级机关的负责人。1934年制定的《国家政治保卫局特派员工作条例》更规定，特派员在工作范围内应受同级党、政府、红军部队政委领导。特派员在原则上只向上级保卫局做经常工作报告，但在同级党委员会需要讨论或检查肃反工作时，特派员应负责对于自己所属工作范围内一般肃反问题（如反革命活动情形、群众肃反斗争等）向该委员会做口头报告。^[48]1936年《西北政治保卫局暂行组织纲要》更明确规定：“保卫局须接受同级党与政府之指示，但不能停止执行其上级命令，如有争执时，须提到上级党部、政府、保卫局解决。党、团、政府及各革命团体，有义务随时供给保卫局材料，保卫局也应随时将发现的不良分子告知其所属机关。”

可以看出，由于工作的特殊性要求，国家政治保卫局在组织原则上采取了垂直领导，但这种垂直领导并不代表其他政权组织完全无法介入国家政治保卫局系统的管理，无论在地方还是在中央，都要求国家政治保卫局与其他政权机关相互沟通，其他政权机关如果对于国家政治保卫局的决定有任何异议，也都可以通过适当的渠道加以申诉和解决。而国家政治保卫局下属的分局和特派员，更加要尊重地方政权机关对他们的领导。此外，当时实行类似垂直领导的政权机关也不仅限于国家政治保卫局，如根据《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》（1932年6月9日中华苏维埃共和国中央执行委员会公布）第5条规定，下级裁判部直接隶属于上级裁判部，上级裁判部有委任和撤销下级裁判部长及工作人员之权，同时裁判部应受同级政府主席团的指导。^[49]不经上级的同意不许将裁判部的工作人员调换，下级绝对服从上级的命令和指示，接到上级的命令和指示之后，一定要召集裁判委员会及全体工作人员会议来讨论具体的执行办法，按照上级的指示彻底地去执行。裁判部有独立解决案件之权。^[50]从以上规定可以看出，对于具有司法性质的政权机构实行垂直领导体制似乎是当时的一种通常做法。

4.国家政治保卫局与其他政权机关的关系

（1）国家政治保卫局与肃反委员会的关系

肃反委员会是第二次国内革命战争时期苏维埃政府建立以前的临时政权机关——革命委员会的下设机构，是当时红色区域人民司法机关的过渡形式。大部分是在由地方暴动或红军刚占领的地方（即新区）所建立的临时革命政权——革命委员会中设置肃反委员会这一专门机构，其主要任务是消灭当地一切反革命武装力量，镇压已被推翻的剥削阶级的反抗，打击反革命组织和反革命分子的阴谋破坏活动及其他形式的犯罪活动，以确保临时革命政权的巩固和发展。^[51]

根据国家政治保卫局建立时的规定，国家政治保卫局与新区的肃反委员会的任务、组织和工作范围均不相同。肃反委员会是暴动群众选出的在暴动的指挥机关——工农革命委员会的领导之下工作的肃反机关。肃反委员会可有自己的武装队伍，担任受命拘捕、看管和处决一切反革命罪犯的任务。肃反委员会存在期间，依当地苏维埃政权建立的时间与巩固的限度而定。同时还规定，新区一般都要经过肃反委员会的工作阶段，在肃反委员会存在的地方，国家政治保卫局应与其发生系统上的管辖关系，且要逐渐将肃反委员会转变成为政治保卫局的下级组织。^[52]可见，在相当多的情况下，国家政治保卫局与肃反委员会是并存的。1933年《中华苏维埃共和国中央执行委员会关于肃反委员会决议》指出：“近来，考查许多正式政权已经建立了一年以上的乡区，甚至在很老的区，既有裁判部与国家政治保卫局，同时又有肃反委员会。”但是该文件又同时要求，凡属已经建立正式政权（苏维埃）的县、区，必须成立裁判部和国家政治保卫局（区为特派员），执行肃反工作，并处理一般民刑案件，肃反委员会即取消。^[53]因此，肃反委员会不应该是国家政治保卫局的前身，而应是在裁判部和国家政治保卫局成立前兼有该两个机关职能的一个临时机构。

但是也有另外一些文件所记载的情况与上述的表述不一样。例如《革命委员会组织纲要》规定，“革命委员会是工农兵代表会议——苏维埃政权没有产生以前工农兵的政权指挥机关”，“革委会是工农兵贫民夺取政权前，指挥暴动的政权机关的组织”。这一规定与肃反委员会所属的革命委员会规定的性质相同，但其中第10条规定，“县革委会设组织、宣传、政治保卫、财务四科和秘书处”，^[54]并没有肃反委员会这一机构，相反却设有政治保卫科。由于各革命根据地之间无法及时沟通信息，各革命根据地政权机构的设置也就存在着一定的差异。在第二次国内革命战争期间，一直都有肃反委员会这一机构存在，1936年西北政治保卫局还印发了《肃反委员会暂行组织条例》。

由于肃反委员会在制度上被认定为是在苏区中的新区、边区等特殊的区域内设立的临时机构，而且这些区域面临更为艰苦的工作环境，因此肃反委员会被赋予了更多的权力。在中华苏维埃共和国成立之初，肃反委员会在取得县或区执行委员会的同意之后，有决定逮捕审讯反革命分子之权。对罪恶昭著的豪绅、地主、富农、资本家，经当地工农群众要求可以迅速执行处决，无须征得省政府许可。^[55]在新区，县肃反委员会的任务是镇压和裁判当地豪绅、地主、富农、资本家及一切反动派的反革命活动与企图，肃清当地反革命势力，以巩固临时政权。它的职权是兼有司法机关和政治保卫局的责任。县肃反委员会在县革命委员会领导之下，有直接逮捕、审讯、判决反革命及一般罪犯并对这些罪犯执行其判决（从处决到释放）之权。^[56]1934年起还赋予了肃反委员会以类似裁判部的捉拿、审讯、判决与执行判决（包括死刑）一切犯人之权。^[57]1936年的《肃反委员会暂行组织条例》规定肃反委员会下设侦察和执行两个组。执行组负责进行预审和执行一切反革命犯事宜。区肃反委员会经县肃反委员会批准或在紧急情形之下有权判决死刑。^[58]

（2）国家政治保卫局与司法机关的关系

国家政治保卫局在制度设计上是作为管辖反革命案件的侦查预审机关和起诉机关，但是学界普遍关注的是国家政治保卫局作为当时的一个特殊的国家政权机关，其是否具有司法审判权。一般认为国家政治保卫局具有最终的司法审判和执行的权力，且它所具有的这种权力没有受到应有的监督和限制，是把国家政治保卫局视为肃反扩大化主要原因的一个证据。

就目前看到的有关国家政治保卫局的制度设计而言，国家政治保卫局在正常状况下是不具有审判权和执行判决的权力的。在整个司法程序中，国家政治保卫局是作为管辖反革命案件的侦查、预审和起诉机关设立的。国家政治保卫分局对一切反革命案件有侦查、逮捕和预审之权。至于依据法律判决和执行之权，则一般的属于司法机关，政治保卫局处于检察原告地位。特派员非得上级许可或在反革命分子逃跑或反革命分子已决定暴动等特殊情形时，不得擅自捕人。这些在前文中提到的《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令第六号——处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》《中华苏维埃共和国司法程序》《国家政治保卫局特派员工作条例》以及《西北政治保卫局暂行组织纲要》中都有明确规定。此外，1931年10月4日发布的《鄂豫皖苏维埃政府革命法庭的组织与政治保卫局的关系及其区别》中规定，各级裁判委员会和各级革命法庭若遇有一切政治派别的罪犯，均交保卫局审讯，在保卫局未审以前，各级革命法庭和各级裁判委员会绝对不审。保卫局若有案子与革命法庭有关系，革命法庭得保卫局许可后，可派人参加审讯。保卫局在将案犯证据考查清楚后，须交革命法庭公开判决。法庭审问该案犯，如遇该案犯坚决不承认案情的时候，可转送保卫局复审，或者由保卫局派一人担负公诉员出席法庭当面证明。^[59]

在第二次国内革命战争期间，除普通的裁判部外，革命军事法庭也是重要的司法机关之一。同样作为特殊的司法机构，革命军事法庭与政治保卫局之间是有横向的工作关系的，而且同受同级红军政治委员之领导与指挥。^[60]

此外，当时在部分地方的法院或裁判部还设立有检察员，对国家政治保卫局的工作情况进行监督。国家政治保卫局各级机关的行动须受法律的限制，在法律范围内，法院的检察员有检察国家政治保卫局各级机关的案件之权。各级政治保卫局之下，有一委员会组织，负责审查和讨论保卫局工作及其所得材料，委员中应有同级共产党代表及法院或裁判部检察员。同时，国家政治保卫分局局长或特派员应当是同级裁判所裁判委员会的成员。只有在国内战争及苏维埃运动向外发展时期，在委员会许可的范围内，国家政治保卫局有权依据法律判决和执行对某种反革命犯人的惩罚。国家政治保卫局各级机关对某机关或某团体内暗藏的反革命分子执行逮捕以前，必须通知该机关或该团体的主要负责人，如国家政治保卫局认为该机关或该团体的主要负责人不具有接受预告的资格，则须于执行前通知其上级机关的主要负责人。国家政治保卫局的一切行动和法律上的裁判，在临时中央政府最高法院未成立前，由人民委员会直接处理。^[61]

从上述规定不难看出，国家政治保卫局在最初的制度设计上，主要是一个战争时期为保卫革命根据地，对反革命案件享有侦查、拘捕、预审职权的专门机构，它的职权被明确限制在法律范围之内；如果严格按照上述制度设计，各级国家政治保卫局是没有审判权的，其限制他人人身自由的权力也是受到一定限制的。同时，国家政治保卫局虽然实行垂直领导，但它并不是一个没有任何监督的拥有无限权力的神秘机构，并不完全排除同级党组织和政府对它的指导，而且在政治上，国家政治保卫局的分局或特派员还必须接受同级党组织和政府的指导。从这一意义上说，国家政治保卫局是中华苏维埃政府中的具有现代公安机关和检察机关部分职能的司法机关。

5.国家政治保卫局与肃反扩大化的关系

（1）肃反扩大化

根据目前查到的有关肃反扩大化的资料，肃反活动被扩大化是有其历史原因的。当时的国民党中央设立了国民党中央组织部调查科，下设情报工作总部，最初以设立在上海的中共中央为主要打击对象，后来发展为凡有中国共产党活动的地区就有该组织的反革命活动。这些国民党情报人员采取伪装渗透、分化争取的反革命策略，在当时收到了一些成效。据一些资料显示，自1927年至1939年期间，被国民党逮捕的中国共产党党员和主要干部就有两万余人，这还不包括一些同情革命的普通工农群众；而被捕的人士中更有一些是当时中国共产党的重要领导人，如陈独秀、瞿秋白、向忠发、恽代英等。同时，国民党在此期间还组织了五次大规模的对革命根据地的军事围剿进攻。国民党的这些活动给革命根据地的革命活动以及根据地内工农群众的人身和财产安全造成了极大的威胁。因此，大规模的肃反运动是当时保卫革命根据地所采取的一种必要方式。

在革命根据地建立初期，肃反活动不仅是专门的肃反机关的主要工作，也是整个革命根据地全体工农群众的主要任务，任何工农群众和群众组织都可以成为肃反机关，根据其认定的反革命事实拘捕他们认定的反革命分子。在极端的情况下，只要根据群众的要求，不经过任何司法程序就可以直接进行处决，以致暴发了1930年12月的“富田事件”及1931年初的“坑口暴动”。虽然当时已经出现了对肃反扩大化的反对意见，但直至1931年底在瑞金召开苏区党第一次代表大会，以及周恩来接任苏区中央局书记后，才比较彻底地制止了肃反扩大化。

（2）国家政治保卫局的存在是否造成了肃反扩大化

许多人都认为肃反委员会和国家政治保卫局是导致肃反扩大化的主要原因，认为肃反委员会和国家政治保卫局实行垂直领导，下级绝对服从上级命令，不受同级地方党委和政府的管理与监督，是乱搞“逼、供、信”，草菅人命的特权机关。1932年1月7日中央苏区中央局通过的《关于苏区肃反工作决议案》第4条指出：“过去肃反工作既发生了严重错误，于是肃反的组织——肃反委员会与地方政治保卫处在一个时期内竟形成了超过党超过政权的独裁机关，如各地肃反委员会一般的都没有集体的领导，同时也很少受政权和党的监督与指导，有些地方政治保卫局（如江西）与上级断了关系后，竟不受当地的党和政权的指导。”这段话通常是确定肃反委员会和国家政治保卫局是肃反扩大化的重要原因的依据之一。^[62]但是这种观点是有些偏颇的。首先，肃反扩大化开始的时间是1930年，而国家政治保卫局作为一个正式的国家政权机关的成立时间是1931年底。因此，在时间关系上，国家政治保卫局不可能是肃反扩大化的原因。其次，支持这一观点的文件《关于苏区肃反工作决议案》中所说的地方政治保卫处只是国家政治保卫局的前身，而非国家政治保卫局下属的机构，因此，这一文件也不能支持国家政治保卫局是肃反扩大化重要原因的结论。所以，认为国家政治保卫局是导致肃反扩大化的主要原因之一的说法，与当时的历史事实是有一定的差距的。

（3）国家政治保卫局是否纠正了肃反扩大化

也有学者认为纠正肃反扩大化的倾向是国家政治保卫局建立的直接原因之一，^[63]认为在苏区中央局成立以前普遍存在着“肃反中心论”问题，对所占领的地区实行红色恐怖，造成了“党及青年团工会组织甚至于医院以及一切群众团体都可以自由的去打AB团”，造成了一些冤假错案，^[64]因此，根据反革命斗争的需要，在中华苏维埃共和国中央工农民主政府建立以后，就建立了专门的肃反机关——国家政治保卫局。这种观点的主要依据是1931年12月13日中华苏维埃共和国中央执行委员会非常会议通过的关于处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序的训令，其中提出：“临时中央政府严重的告诉各地各级苏维埃政府，各地过去的肃反工作，有许多地方是做得不对的，例如听到某个或某几个反革命分子的口供，没有充分的证据未经过侦查的工作就进行捉人，审问的时候采用肉刑、屈打成招的事时常发现，处置犯人的时候不分阶级成分，不分首要和附和，以致应当轻办的，却把他重办了（如不释放附和的工农分子）。……自从做出了这些错误之后，使得好些地方的工农群众对于苏维埃政府的肃反工作发生怀疑，革命群众的权利，在苏维埃政府下不能得到完全的保障，苏维埃下面未能建立很好的革命秩序，同时对于苏区的反革命组织和活动也未能作彻底的肃清，这都是非常之不对的。”^[65]基于上述情况，临时中央政府决定对司法程序做出暂行规定：一切反革命的案件，都归国家政治保卫局去侦查逮捕和预审，国家政治保卫局预审之后，以原告人资格，向国家司法机关（法院或裁判部）提起诉讼，由国家司法机关审讯和判决。县一级司法机关没有判决死刑的权力。设有国家政治保卫局机关的地方，当地苏维埃政府须将反革命的材料报告当地的国家政治保卫局机关，不得擅自逮捕或审讯。只设有肃反委员会未设国家政治保卫局机构的地方，如果建立政权已有6个月的历史，发现反革命的材料必须得到国家政治保卫局省分局的同意后，方可逮捕。在新发展区域，即在革命政府的建立尚未满6个月的地方，县肃反机关及特别指定的区肃反机关在取得县或区执行委员会的同意后，有决定逮捕审讯反革命分子的权力，审讯后应移交给同级政府的司法机关，作最后的审讯判决。在暴动初起时，革命政权机关尚未建立的时候，当地革命群众有直接逮捕和处决豪绅地主及一切反革命分子的权力，但革命政府一经建立就必须按程序办理。

根据上述文件我们不难看出，对一些地区肃反扩大化的制止是在国家政治保卫局设立完成之后，也就是说国家政治保卫局的设立与制止肃反扩大化并没有直接的关系，只是基于国家政治保卫局设立之后，它应有职权的发挥在客观上限制了肃反的进一步扩大。同时，我们也应该注意到，国家政治保卫局的首任局长邓发就是闽西苏区肃反扩大化的主要责任人之一，如果国家政治保卫局的设立是为了纠正肃反扩大化，那么由邓发担任实行垂直领导的国家政治保卫局最高领导人显然是不可能的。

（4）集中垂直领导体制是不是导致肃反扩大化的原因

国家政治保卫局实行集中垂直领导一直是各方面强烈批评这一机构在制度设计上导致肃反扩大化的一个重要根据。然而，国家政治保卫局在制度设计上并不是一个完全集中垂直领导、其他任何部门都不能对其进行约束和监督的纯粹的独立体系。首先，国家政治保卫局是中华苏维埃人民共和国国家组织的一个重要部分，受人民委员会的直接指挥，其最高权力机构——委员会成员的任免权属于中央执行委员会及其主席团。其次，虽然国家政治保卫分局局长、委员及特派员对上级的命令需要绝对服从，而且其任免处分权统属于国家政治保卫局，但各地的国家政治保卫局的分局长和特派员在政治上还是受当地该级政府或红军中军事政治负责者指导的，军队中的国家政治保卫局的分局长和特派员更要接受同级政治委员的指挥。再次，当时的司法机关——裁判所或法院的检查员不仅是国家政治保卫局管理机构——委员会的必须成员，而且对于国家政治保卫局办理的案件还有一定的审查监督权。最后，国家政治保卫局在正常情况下是没有审判权的，其办理的案件最终要交给法院或裁判所进行审判，裁判所和法院的审判在体制上也是对国家政治保卫局工作的一种监督和管理。因此，国家政治保卫局的管理体制并不是通常所说的绝对集中垂直领导，而是根据其职责的特殊性制定的一个具有相对独立性的系统领导关系。这种特殊的系统领导关系不仅被国家政治保卫局采取了，同样作为司法机关的裁判所和法院也采取了。

综上所述，我们认为，国家政治保卫局在制度设计上是根据当时革命根据地实际情况的需要，针对反革命活动的猖獗而建立的一个专门的具有司法性质的政权机关。如果按照当时的制度设计，国家政治保卫局不仅不会促进肃反的扩大化，而且在某种程度上还可以限制肃反的扩大化。由于国家政治保卫局的建立晚于肃反扩大化发生的时间，同时又早于对肃反扩大化的全面纠正，因此，认为国家政治保卫局的建立是基于对肃反扩大化纠正的要求，或认为国家政治保卫局是导致肃反扩大化的重要原因都只是个别革命根据地的情况，也许并不具有普遍的意义。

国家政治保卫局自1931年底成立，至1937年初被逐步改制的期间，作为中华苏维埃共和国一个重要的管辖反革命案件的具有司法性质的政权机关，在保卫革命根据地的安全、保护革命根据地内广大人民群众的利益方面，发挥了重要的作用。国家政治保卫局这一机构在制度设计上，更是为中华人民共和国成立后公安保卫机关的设立提供了宝贵的经验。

【注释】

[1]《红色中华》第57期，1933年3月3日。

[2]《董必武年谱》编撰组：《董必武年谱》，中央文献出版社2007年版，第105页。

[3]《红色中华》第148期，1934年2月12日。

[4]转引自刘良：《何叔衡董必武在瑞金肃贪》，载《湘潮》2008年第3期。

[5]厦门大学法律系、福建省档案馆选编《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984年版，第379-420页。

[6]《董必武年谱》编撰组：《董必武年谱》，中央文献出版社2007年版，第105-106页。

[7]余伯流、凌步机：《中央苏区史》，江西人民出版社2001年版，第902页。

[8]转引自刘良：《何叔衡董必武在瑞金肃贪》，载《湘潮》2008年第3期。

[9]刘良：《何叔衡董必武在瑞金肃贪》，载《湘潮》2008年第3期。

[10]厦门大学法律系、福建省档案馆选编《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984年版，第224页。

[11]《红色中华》第151期，1934年2月18日。

[12]《红色中华》第168期，1934年3月29日。

[13]张忠厚：《追忆、继承与弘扬：浅论董必武在中央苏区的法治贡献》，载孙琬钟、杨瑞广主编《董必武法学思想研究文集》（第十一辑·上册），第394页。

[14]柴荣、王昕：《抵制腐败与建设法制——董必武在中央苏区的法治实践及法治思想观》，载孙琬钟、张忠厚主编《董必武法学思想研究文集（第九辑）》，第619-621页。

[15]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第378页。

[16]《董必武传》撰写组编《董必武传（1886—1975）》（上），中央文献出版社2006年版，第71-72页。

[17]曾维才主编《中央苏区审判工作研究》，江西干校出版社1999年版，第159-160页。

[18]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第100-117页。

[19]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第310页。

[20]曾绍东：《开拓与奠基——论董必武在中央苏区的司法实践》，载《毛泽东思想研究》2010年第3期。

[21]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第475页。

[22]梁柏台：《裁判机关的主要工作方向——镇压反革命》，《红色中华》第156期，1934年3月1日。

[23]中共浙江省党史资料征集委员会：《浙江党史资料通讯》第9期，1984年9月30日。

[24]《商君书·定分》。

[25]梁柏台：《司法人民委员部一年来工作》，载《红色中华》第39期，1932年11月7日。

[26]另一说认为该《纠察队纪律》于1925年11月制定，该纪律第5条曾一度规定省港罢工工人代表大会具有死刑核准权。参见张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第18页。

[27]综合参照了张希坡、韩延龙：《中国革命法制史》（上），中国社会科学出版社1987年版，第379-383页；张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中央党史出版社2009年版，第66-67页。

[28]张希坡、韩延龙：《中国革命法制史》（上），中国社会科学出版社1987年版，第386-387页。

[29]张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中央党史出版社2009年版，第258-259页。

[30]张希坡、韩延龙：《中国革命法制史》（上），中国社会科学出版社1987年版，第422页。

[31]本书以下提到的国家政治保卫局，除有特别限定外，均指第二次国内革命战争时期在苏维埃革命根据地的苏维埃政权机构中设立的国家政治保卫局。

[32]剑音：《国家政治保卫局：中央苏区的特种部队》，载《福建党史月刊》2002年第3期。

[33]肃反，通常是指在中国共产党领导的区域内肃清各种反革命活动。自第二次国内革命中建立革命根据地以来，反动势力针对中国共产党领导的区域进行的破坏活动就没有停止过，因此，肃反工作一直是我国革命斗争中存在的一项长期的艰巨工作，这项工作以不同的方式一直持续到中华人民共和国成立后的1957年。本书中所称的肃反主要是指第二次国内革命战争期间，在中国共产党领导的各苏维埃革命根据地进行的肃反工作。

[34]这一时期的肃反扩大化一般是指中央苏区抓“AB团”的运动和闽西苏区的肃清社会民主党的运动，大体的时间是在1930年初至1931年底。

[35]姬素兰：《对国家政治保卫局肃反扩大化错误的反思》，载《北京警院学报》1996年第3期；路海江：《肃反发生扩大化的另一个原因——兼论鄂豫皖苏区政治保卫局》，载《党史研究与教学》1995年第1期。

[36]李纪松：《“二战”时期国家政治保卫局成立原因初探》，载《中国人民公安大学学报》1990年第4期。

[37]中央档案馆：《中共中央文件选集》（第七册），中共中央党校出版社1983年版，第186页。

[38]李纪松：《“二战”时期国家政治保卫局成立原因初探》，载《中国人民公安大学学报》1990年第4期。

[39]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第289-293页。

[40]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第324-325页。

[41]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第328-329页。

[42]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第346-348页。

[43]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第286-289页。

[44]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第306-312页。

[45]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第320-322页。

[46]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第289-293页。

[47]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第346-348页。

[48]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第324-325页。

[49]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第306-312页。

[50]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第300-305页。

[51]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第326-328页。

[52]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第289-293页。

[53]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第322-323页。

[54]《革命委员会组织纲要》，选自福建省档案馆馆藏史料，转引自厦门大学法律系、福建省档案馆选编《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984年版，第15页。

[55]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第286-289页。

[56]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第322-323页。

[57]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第306-312页。

[58]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第326-328页。

[59]参见《鄂豫皖区苏维埃政府革命法庭的组织与政治保卫局的关系及其区别》（1931年10月4日），引自韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第340-343页。

[60]参见《鄂豫皖区苏维埃政府革命军事法庭暂行条例》（1931年9月1日），引自韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第338-340页。

[61]《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》（1933年12月12日），湘赣省苏维埃政府、湘鄂川黔省革命委员会1934年12月26日翻印，见中国现代史资料编辑委员会翻印的《苏维埃中国》，转引自厦门大学法律系、福建省档案馆选编《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984年版，第68-73页。

[62]路海江：《肃反发生扩大化的另一个原因——兼论鄂豫皖苏区政治保卫局》，载《党史研究与教学》1995年第1期。

[63]李纪松：《“二战”时期国家政治保卫局成立原因初探》，载《中国人民公安大学学报》1990年第4期。

[64]参见《关于苏区肃反工作决议案》（1932年1月7日中央苏区中央局通过），引自郭华伦：《中共史论》（第二册），台湾“国立”政治大学国际关系研究中心东亚研究所1978年第3版，第284-288页。

[65]韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第三卷），中国社会科学出版社1981年版，第286-289页。