中国法制的早期实践：1927-1937年普选运动背景及过程

1.普选运动的具体背景

1937年日本侵华战争爆发，历时8年的全面抗战开始。此时，在中国国内，南京国民政府刚刚准备结束训政而开始的民主宪政，因此而停滞。而这一停顿，在中国共产党人看来，无疑大大影响了抗战的局势，“目前华北、上海各地战争的失败，并不是由于中国无力抵抗，不能抵抗，主要原因是由于国民党南京政府，还不愿实现我党所提的抗日救国十大纲领，去发动四万万五千的民众，都自动的积极的起来参加抗战，参加政府工作，还在限制民众有组织与武装爱国的自由，因此只有政府军队单面的抗战，不是全面的全民的抗战”，因而提出“没有民主是目前抗战受到失败的主要原因”。^[20]这一点也被当时延安的来访者所认识：“这一切的完成必须有一个目标，加强贫困和落后地区的战力。为着这样，必须使这些地区里的组织完善和富有热忱的民众来弥补武装力量的不足；在同一个时候，使人民比他们在污秽和悲惨的世纪里更有希望和更满意于他们的命运。……人们被动员起来反抗的只有二个敌人——日本进犯者和他们自己老朽的政治和社会的落后性。简单的，实际的口号，由原始的但往往是灵巧的群众运动传布到了全国。增加生产，促进合作事业，完成丰衣足食、拥军，改进健康水准。”^[21]因此，在延安这片中国共产党领导的抗日敌后战场，为了更好地展开抗战，就需要充分发挥民主，调动各方面的力量，形成团结抗日的局面。这一系列目标当中，全面推行选举，筹备建立正式的民主的政府就成为当务之急。“这种政府实行何种制度呢？实行民主制度。实行普遍、秘密投票的选举，开始时或者还应采取复选制，凡男女公民年满十八岁无精神病者均有选举权与被选举权。”^[22]事实上，也只有实现普遍选举的民主的政府，才能发动最广泛的民众积极地投身抗战，也才能真正实现全面的全民的抗战，抗战的最终胜利才有根本的保障。因此，毋宁说普选运动最初是服务于全民抗战的总体局势，被用来更好地动员广大民众的抗日热情而推行的，这也成为延安实施民主普选运动的最重要的背景。此外，不能忽视的一个背景是，西安事变后，国共关系出现了新变化，陕甘宁边区的政治地位开始转变，此时中国共产党也需要通过民主选举的方式确立边区的合法性地位。^[23]

但是，作为民主政治重要一环的选举毕竟与社会经济发展分不开，甚至可以说“经济水平与经济发展是宪政实现的必要条件”^[24]。因此，二十延安普选运动的经济社会背景，也不能忽略。在经济方面，20世纪30年代，战乱与灾荒在延安所在的陕甘宁边区频繁交替，致当地经济极端落后。以陕北为例，当时《西京平报》报道：陕省省情特殊，全省农村几无一县能称富庶，近十年来几乎无年不遭灾荒，且贫困日久，农民多需要信用放款以维持生计。^[25]农村历年来遭天灾兵燹的摧残，贫农小农居绝大多数，此辈之田产有限，收获甚微，除供其举家食用外，所能出粜之部分，当更细小。^[26]据1933年南京国民政府行政院的调查，当时各类农户中地主、富农、中农都很少，贫农增加。贫农户数最多，1928年有197户，1933年为202户。又因生计所迫，富农、中农和贫农全有土地押出；1928年和1933年两年都以贫农为最多，1928年贫农押出182.5垧，1933年押出299.5垧。以绥德为例，因多山地，而且每单位地上的耕作人数是渭南或凤翔的一半，所以耕作人员负担较重。^[27]土地分配极为分散，未形成规模化经营，据当时的调查，土地多的农家，人数也越多，但就是根据人数和所有耕地的百分比来观察，也同样看到所有权分配的不平均。一百亩以上的地算是大所有地，不过其占耕地总数的28.8%，其余71.2%的耕地，都属于中小地主所有，所以大体上说，陕西所有地的分配是零碎的。^[28]这样农村土地经营的零散化，导致单位生产率的低下，普通农民的生计窘迫可以想见。生产落后之外，各种苛捐杂税更是令民众生活雪上加霜：

最为人民所痛恨的，使人民不能喘息过来的是当时的苛捐杂税，就以临镇区为例，土地革命前的一年至1934年有些什么款项呢？一位曾经积极参加过抗款运动后来被推为抗款运动领袖的刘大才告诉我们以下的数目：

维持费三月一次，每次八百五十元，全年三千四百元。

团费一月一次，每次九十元，全年一千零八十元。

灯捐六月一次，每次八十元，全年一百六十元。

烟款每亩二十五元，全区二百一十亩，附加三十亩，全年为六千元。

借款（其实是有借无还的）一千二百元。

印花税每月七十元，全年八百四十元。

棉衣费一百五十元。^[29]

延安等地民众在1937年前后的经济状况已如上述，正是由于当时如此落后的经济状况，当地农民的受教育情况亦不容乐观，“边区人民的文化程度，则因历史的、地理的和社会的种种条件，却十分落后。根据三年前（1936年）的估计，边区文盲占全人口百分之八十以上。”^[30]据李维汉回忆：“反映在文化教育上，就是封建、文盲、迷信和不卫生。知识分子缺乏，文盲达99%，学校教育，除城镇外，在分散的农村方圆几十里找不到一所学校，穷人子弟入学无门；文化设施很缺，人民十分缺乏文化生活；卫生条件极差，缺医少药，人畜死亡率极高，婴儿死亡率达60%，成人达30%，全区巫神多达两千人，招摇撞骗，为害甚烈。人民不仅备受封建的经济压迫，而且吃尽了文盲、迷信、不卫生的苦头，人民的健康和生命得不到保障。”^[31]林伯渠在陕甘宁边区第一次参议会的报告中对此也有描述：“学校稀少，知识分子若凤毛麟角，识字者亦极稀少。在某些县如盐池一百人中识字者有两人，再如华池等县两百人中仅有一人。平均起来，识字的人只占全人口的百分之一。至于小学，全边区过去也仅有一百二十个，并且主要是富有者的子弟。整个边区的中学生是屈指可数的。社会教育简直是绝无仅有的事。”^[32]不仅如此，边区民众中的一些落后观念还阻碍文化知识的传播，拒斥文化知识学习的现象广泛存在，受教育甚至成为一种“被强迫”的过程。在靖边县清坪区三乡举办的一次“冬学”中，第一天强迫动员四个学生到校，第二天就跑了两个。群众反映说这是“瞎胡闹”。个别家长送子弟入学时“痛哭流涕”，并将入学看作和当兵一样的“公差”，于私无益。^[33]在这样的情形下，普通民众对于普选这样的政治活动抱有一定的漠视甚至误解都是存在的，普选之前的延安社会与现代民主所需要的公民社会（civil society）^[34]更是存在不小的差距。上述这些因素，也成为边区推行普选运动必须面对的不利条件。

2.普选运动的推行过程

陕甘宁的普选运动是在中国共产党的直接领导下展开的，于1937年夏正式开始推行。为了顺利推进选举，正式选举活动开始之前，中国共产党及其领导的陕甘宁边区政府进行了一系列准备工作，因而使选举成为一种自上而下推行的，有缜密组织和安排的活动。1937年5月12日，边区前身——西北办事处行政会议依照中国共产党中央致国民党五届三中全会的电报“在特区政府区域内，实施普遍的彻底的民主制度”的精神，制定了选举办法，即新的《陕甘宁边区选举条例》，初步确立了实行民主制度、保障选举活动的基本法律规范，^[35]这一条例充分体现了“新民主主义”的精神，确立了普遍、直接、平等、不记名投票等选举的基本原则。此外，还成立了边区、县、区、乡四级的选举委员会，全面负责选举运动的各个具体过程。同年11月23日，中共陕甘宁边区委员会关于进行特区政府民主选举的指示，进一步指出：“这次选举运动总的方针是，要使特区成为抗战与民主的模范区域，去影响与推动全国的民主运动，改造南京政府的政治机构，实行全面的全民族的抗战，以争取抗战的最后胜利。”^[36]

各地选举委员会相继发起了宣传选举知识的群众教育运动，意在激发农民的政治热情，帮助了解选举知识。选举宣传自1937年7月即已开始，7月也被定为选举的宣传月。到了11月，根据各地宣传及反馈的实际情况，又颁布了《民主选举宣传大纲》，“大纲”着重指出了民主选举的重大意义：“这次选举，是与我们全特区人民利益有着极密切的关系，政府代表的好坏，政府工作的好坏，都密切影响民众的利益，影响抗战的前途，所以全特区人民都应热烈地参加这次选举活动，不应有一个选民不到会。”^[37]在宣传教育活动中，特别考虑到广大妇女的选举权利，为了让广大妇女也积极参与到选举当中，部分地区还以多种形式展开宣传，例如子长县群众编写了《乡选歌》，其中唱到：“边区要发展，选举要广泛，选举好人把事办，生活能改善；人口四万万，妇女占一半，国事家事全要管，事情才好办；道理说明瞭，妇女觉悟到，宝娃快把门照好，妈妈当代表。”^[38]边区各县、乡也利用标语、会议等多种形式，宣传普及了选举知识。这些选举前的准备工作，一方面使选举运动有法可依、有章可循；另一方面，也使得边区广大民众了解了选举的重要意义，清楚了选举的具体步骤与程序。实际上，宣传和教育构成了选举中动员的最主要方式，配合民主、权利等目标，宣传教育这种柔性的动员方式也更为适当，中共中央的立场是希望这样的动员，“能经由有效的组织、游说和群众压力来进行，以建立群众靠拢革命的形象”。^[39]尽管普选运动是自上而下推进的，但动员的技艺可以使民主、权利的愿望内化为民众自身的诉求。

从1937年夏开始的民主选举运动，最初是从乡选举着手，关于选举的事宜由边区政府颁布了选举条例，从边区到乡上组织有选举委员会，专门负责领导各地区的选举工作，进行选民的登记与调查，然后开始乡级选举。^[40]乡选举是最为基层的选举，可以说，“村选（乡选）是直到边区参议会为止的整个制度的基础，由边区参议会选举政府。这真正代表了中国的一种革命。……在边区地主只是村子里的一个公民，和任何其他公民一样，只有一票选举权，因为最大多数选民是贫农或佃农，村议会和主席常从这些人中选出。”^[41]经过宣传和动员，民众参加乡选的积极性被调动起来，“在乡区县的选举日，选民参加者，一般是百分之七十到八十，个别区域还有百分之九十以上。许多妇女均热烈参加，对政府工作报告能提出讨论和批评，并提出很具体的提案。”^[42]

整个选举活动遵循严格的程序。选举开始前，首先是要依照选举条例确定选民的资格，并经选民大会确定候选人。共产党在候选人的确定中发挥重要作用，候选人名单分别由共产党组织、贫农团、青年抗日救国会、妇女抗日救国会等组织提出。由于地主、富农没有适当的组织，因此往往没有他们的候选人，极少数地主、富农分子和其他民主分子的候选人名单，一般由共产党组织提出，而且往往还需要向群众做工作，才能获得通过，到选举时仍然有很多落选的。^[43]“选举条例”被严格地执行，选民的资格得到仔细地审查。据当时到延安访问的记者福尔曼的记述，每一位选民的资格都得到认真的审查，并在一定范围内公示。在他亲临的某一个乡村，“在六百二十个名字揭示在布告板上的未来选民中，只有三个名字不合格，这三人当中，一个是精神不健全者，其他两人则尚没有到规定的最低选举年龄。”^[44]民众积极地投入选举，行使着自己的权利，“对于选举什么人的问题，更是非常的关心与慎重的。这表现在当着候选名单公布以后，每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾吸食鸦片等等。有的选民公开涂掉其名字，有的则到处宣传某人的坏处。”^[45]在保安县，选委会成立后，在其领导下，以村为单位召开了选民大会，在大会上张贴了候选人的名单。在正式的选举中“候选人须一个个地立起来说明他们的政见”^[46]，然后参选的选民可提出批评和建议，这种批评建议并不完全是形式化的、非自由的，而是充分自由地提出各种意见，当时访问延安的外国记者斯坦因曾这样描述所见：“有六十个人群集在放着粗陋的桌子和长凳的大会场里，农人、地主、商人和士绅，像我在别处的会议中所见到的老式中国人一个样子。这是一个有训练、有生气的会议，参与会议的男人和女人在几年前还不曾想到过那闻所未闻的自动参加真正地方自治的事情。他们似乎在大大地享受着他们的新机会。使他们自己舒适，啜着茶，嗑着瓜子，抽着烟，他们毫不介意他们的那一种赞成或反对的自由谈话在打断着发言的人了。”^[47]选举的形式不拘一格，有些甚至是非常“乡土化”的，画圈法、画杠法、画点法、烧洞法、背箱法等，不一而足。最为通行的是“豆选法”，主要适应延安地区农民识字率较低的社会实际。对于不识字的人以投豆子代替写选票，是很久以来就采用了的方法，在实践过程中又曾不断地改进和创造。具体实施中，每一候选人背后摆一个罐或碗，因事不能到会的候选人仍然给他们空出位子，位子后摆上碗，每只碗上都贴着候选人的名字，选民每人按照应选出的人数定豆子数粒，各人把豆子投入自己所要选的那个人的碗中。在投豆子之前，先由监选人向大家说明每一个碗所代表的候选人。选民同意的则在其身后的碗里投一粒豆子，最后以豆多者当选。为了防止后来的投票者受到先前投票者的影响而不自觉地失去了自主性，因而用纸将碗都盖起来，让投票者从碗边上把豆子投进去。^[48]选举实践中发展出这样的选举方式，看似简陋，但却是符合当时社会的实际的，并容易为农民所掌握。

以保安县的乡政府改选情形为例，经历了选前的宣传准备及选中的组织安排等细致过程。改选开始前，乡成立选委会，开始由各乡政府召集农民会主任及村主任开了关于民主选举运动的活动分子会议，详细传达与讨论普选民主运动的意义，并推选乡政府选委会，由五人组成，内设主任一人，成为选举的领导机关。为了更顺利地进行选举，还开展了广泛的宣传动员工作。在保安县，自各乡选委会成立后，宣传队就利用标语、口号等进行了广泛活动，深入人民群众中进行耐心的解释工作，不仅以村为单位召集人民讲演，而且还利用了院子和屋子会，使群众有了深刻的了解。宝安区、三台区、满朝区等各乡成绩最为显著，在选举开始时，人们受到汉奸的欺骗宣传而怀疑这次宣传，经过耐心的说服，不仅消除了人民的怀疑，而且更提高了人民对民主选举的热情。在淳耀县，宣传工作也得到重视，每个群众都对选举有了相当的了解，特别是选举和目前抗战形势的联系。

在选举过程中，各级政府工作人员都被要求贯彻党的群众路线，发扬民主作风，过去那种“为民之上”不能与群众打成一片，一切都出之于简单的行政命令，不做耐心的解释说服工作的官僚主义都行不通了。取而代之的是密切政府与群众的关系，包括各级政府领导人的政府工作人员都应深入群众，主动听取意见，尊重群众利益。党的组织工作中也注重选拔最能代表群众利益，为群众所爱护的干部。^[49]

正式会议的进行完全遵照选举条例的规定。在淳耀县，各乡开会时，由区选委会报告选举的意义及条例后，提出候选名单经大会通过。把候选名单发出，由选举人在名单上划圈，只有部分地方采取举手表决的办法。全区议员选出后，即开议员大会，各区到会议员均在十分之七左右，由主席作报告，提出候选名单，再由候选人报告自己的历史，最后经全体议员无记名投票选出区长。^[50]从边区部分地区的选举结果（详见表1）来看，抗战时期边区政府推行的“三三制”的民主原则得到了很好地贯彻。尽管工人、贫农、中农占了大多数，但商人、地主在有些区县也被选了出来。11月，乡选、县选全部完成后，开始进行边区议会的选举，经过各地直接选举或县代表大会选举，于12月选出边区代表500多名，进而组成了边区政府，推选林伯渠为边区政府主席，选举结果于12月13日得到中共中央政治局批准。^[51]至此，历时近半年的陕甘宁边区第一次普选全部完成。

表1　固临、延长、安定、曲子四县选举结果（百分比）^[52]