1978-2010年民事诉讼调解率演变及解析

2023-08-06 理论教育版权反馈

【摘要】：法院调解，是指当事人在法官的支持下，就民事权益争议平等、自愿地协商，以达成协议，解决纠纷的活动。然而，当前一些法院以追求自身利益为目的，主观设定调解率，违背司法的规律，在审判中片面强调案件的调解，必然会与诉讼当事人的利益与意愿发生冲突。这种单纯追求调解率的行为，很有可能会引发违反调解本意的现象。

法院调解，是指当事人在法官的支持下，就民事权益争议平等、自愿地协商，以达成协议，解决纠纷的活动。调解的前提是对当事人意愿的尊重。只有符合当事人意愿的调解，才能够化解纠纷，达到案结事了的目的。我国诉讼法所强调的“自愿、合法”，就是对“以调解为中心”“着重调解”原则的一种修正。在此意义上，现代意义上的诉讼调解，其灵魂与生命在于当事人的自愿。尊重当事人的真实意愿，是法律赋予主持调解法官的强制义务。然而，当前一些法院以追求自身利益为目的，主观设定调解率，违背司法的规律，在审判中片面强调案件的调解，必然会与诉讼当事人的利益与意愿发生冲突。

7.3.2.1　法院追求高调解率，易引发强制调解和违法调解

“就调解的过程来说，它本身没有一定的程式，一切都以当事人的和解协议为指归。调解内容的正当性不是来源于法律规则，而是双方的认同。”[17]由于法律规则和法律程序的柔化，法官要获得当事人双方的认同，首先须保证自身与当事人之间的纠纷没有任何的利害关系。古语说得好，无欲则刚，没有利害关系，作为裁判者的法官才能客观公正地就纠纷提供解决方案（无论是调解还是判决）。然而，法院对调解率的追求扭曲了这一前提，法官在接手处理案件之前，就已经形成了对该案的调解偏好，尽管他此时对他将要处理的案件还一无所知。

“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定。”[18]受政治体制系统整体性影响，我国法院组织体制未能成功区分其审判职能与内部行政管理职能，《人民法院组织法》所规定的审判制度与内部行政管理还处于一种嵌入与被支配的关系。[19]法院的组织与人事遵循的是公务员制度的管理逻辑。[20]从普通法官开始，往上有副庭长、庭长、副院长、院长层层领导，法院的院长与法官不是平行的同事关系而是上下级关系。[21]从党政机关调任而来的法院院长，天然地具有行政机关的工作习惯与思维方式，在此种思维的映照下，出现了诸如“加强审判管理”等具有强烈行政色彩的口号。[22]法院院长对调解的追求，必然通过“数字式”管理传递给下级法官。目前，在“数字化管理”这一行政管理模式下，多数法院都建立了以民事案件调解率、上诉率、改判率等为核心内容的绩效考核评价体系。这些考核数据增加了法官与所处理纠纷之间的利益关联，驱动法官积极调解，以获得较好的业绩表现。“对法官的问卷调查显示，将调解率作为审判绩效考评的重要指标是很多法官选择调解的内心动机和原因，这种考核对法官调解意识增强具有很大的促进作用。”[23]形象一点，调解率已经压倒了法官心中平衡的天平，“养成”了司法者的调解偏好。调解率与法官个人利益一荣俱荣、一损俱损。这种损失包括失去评奖、评优的机会，甚至影响法官的职位升迁。为了追求“漂亮”的调解率，不可避免地会出现一些法官千方百计地做当事人的工作以促成调解的现象。

这种单纯追求调解率的行为，很有可能会引发违反调解本意的现象。事实上，与判决相比，调解是一个细致活，主持调解的法官不仅要关心与法律有关的事实，还需要对当事人的心理动机有精准的把握。办案人员不仅要细心地做当事人的劝导、说服工作，在多数情况下还需要动员社会力量来调和当事人之间的对立与紧张。显然，案件的调解成功，需要法官与当事人之间持续的对话与沟通。然而，随着法院所受理的案件数量（尤其是民事案件）快速增长，而法院的办案人员因为编制的限制而得不到有效的扩充。民事法官的案件负荷量逐年递增。[24]法官为了应对高调解率要求，容易粗糙办案，甚至出现以劝压调、以拖压调、以诱压调、以判迫调。正如一些法官所说：“现在的案子这么多，一个案子调解了，下一个又来了，哪顾得上当事人之间还有什么情绪。”在忽视当事人情绪的情况下所达成的调解协议，并不能体现双方当事人的真实意愿，虽然案件在审理程序上终结了，但基于对法官的不信任以及对调解结果的不满意、不信服，当事人反而会拒绝履行协议。更有甚者，在法院内部的“竞争机制”下，少数法官为了谋取私利，不惜以身试法，借完成调解任务之名行违法之实。有的法官在主持当事人调解时，竟然不通知另一方当事人到场，伪造笔录，欺骗当事人在调解协议上签字，致使当事人不服调解、上访告状，甚至由民事纠纷激化成刑事案件。

强制调解，名为当事人自愿，实际上已经背离了诉讼调解制度设置初衷。按照民事审判的基本原理，裁判者不得拒绝当事人进行审判的诉讼请求。强制调解，名义上虽打着“为当事人利益着想”的旗号，行的却是侵害诉讼当事人诉权之实。正如著名诉讼法学者新堂幸司所说：“当案件已至适合于裁判之阶段，当事人也要求进行裁判时，如果法院出于和解万能思想之考虑，仍然强行引导和解，那么会导致无谓的重复，事实上也拖延了判决的时间，进而容易产生‘拒绝裁判’之嫌疑，这一点是应当注意的。”[25]由于诉讼调解的程序软化特征，因法官追求调解率所导致的强制调解，使得当事人的诉讼权利丧失了程序的保障。事实上，一些法官之所以胆大妄为，强制当事人调解，也无非是利用了调解不得上诉、调解不得抗诉的特点。在笔者看来，在调解的过程中，主持调解的法官与当事人之间处于信息非对称状态，作为信息获得的弱势者，当事人依赖于法官的信息传达，此种传达将作用于当事人的判断与诉讼预期。换言之，在调解过程中，当事人对于主持调解的法官具有更高的公正期待。裁判者为了达到调解的目的，刻意歪曲案件的真实信息，将调解的信任基础破坏殆尽。在互不信任基础上所做出的调解或者判决，都难以收到当事人服判的效果。

7.3.2.2　要求二审、再审高调解率，不符合司法的规律

按照《人民法院组织法》的制度设置，我国共有四个层级的法院。其中基层人民法院3115家、中级人民法院295家、高级人民法院31家。[26]回顾我国改革开放以来的司法统计数据，可以发现，民事审判的二审与再审的调解率一直保持着相对稳定的状态，直至近年才呈现出迅速提高的态势，如图7.2所示。

图7.2　民事二审和再审调解率走势

从图7.2中可见，以2002年为转折点，此前二审的调解率呈现略微下滑的趋势（在12.0％～8.0％），而再审的调解率一直在4.0％～8.0％波动。2002年以后，二审与再审的调解率都快速上升，至2010年，两者的调解率分别为15.9％与14.4％，上升趋势明显。此种迅猛的上升趋势，与当下各级法院对调解率的追求不无关系。

人民法院所担负的功能主要有二：其一为纠纷解决功能，其二为法律规则功能。通常而言，基层法院与中级以上法院构成了法院系统的金字塔，基层法院数量最多，处于最低端，而中级以上法院处于金字塔的上层。前者主要承担着解决纠纷的角色，而后者则扮演着发展法律的角色。[27]“审级制度设计的一般原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。”[28]对审判的层级进行功能分化，已经成为当今世界的潮流。在一些法治先进国家，二审已经不再处理法律事实的认定，而主要围绕案件的法律适用问题进行裁判。事实审与法律审的分工，使得各个层级法院的使命更加明确。反观我国，《人民法院组织法》与《民事诉讼法》虽然没有对各层级法院的职责做区分化处理，但在司法实践中，这种功能分化已经初步显现，主要表现为基层法院（尤其是派出法庭）对社区纠纷的化解。在金字塔的另一端，最高人民法院一直都在通过司法解释、司法文件、案例指导等形式，践行着自己公共政策创制者的角色。[29]

目前，在我国审判层级中，主要面临的问题是中级人民法院和高级人民法院的功能定位模糊。它们在纠纷解决之治与法律规则之治中摇摆不定，随着国家政策的变化而左右使用两种不同的思维方式。无可否认，在当前的情景下，要求中级人民法院与高级人民法院成为一个纯粹的法律秩序维护者，不符合现实的需求。但是，中级人民法院与高级人民法院应当坚持与恪守的是，承担更多的法律秩序维护功能。这是司法运行规律的内在要求。事实上，相较于基层法院，中级人民法院和高级人民法院所处理的案件，多为法人与法人之间的纠纷，已经脱离了社区人情环境，具备了法律裁判的前提。然而，在实践中，一些法院对自身的功能还定位在纠纷的化解上，缺少维护法律秩序、发展法律的自觉。将自身与基层法院同构化、柱体化。一些省份的高级人民法院要求下级中院必须达到一定比例的调解率，有的甚至给自己设定了较高的调解率。由此出现了部分中院、高院调解成风的现象。更有甚者，往往出现了越是重大、越是有社会影响力的案件，越是以调解的方式结束。[30]在此种模糊定位下，法院的二审与再审的调解率出现了节节攀升的情况。

民事案件进入二审与再审后，当事人双方已经对于调解缺乏预期，接受调解的意愿大为降低。换言之，在二审与再审过程中，案件的可调解性极低。违反此种规律，要求当事人调解，其成功率可想而知。“司法的根本任务是通过裁判明确权利的归属并保护它，任何其他相关的考虑都必须服从这一最高原则，即使是社会效益、社会和谐也不足以同它抗衡。”[31]人民法院的司法权，本质上是一种裁判权，即通过分清事实，根据法律规则予以裁判。作为人民法院处理纠纷方式的一种，诉讼调解也应当具有司法的特质，即作为调解者的法官，其对当事人的劝解说服，应建立在事实相对清楚的基础上。当事人对调解的接受，应当以其根据法律规则所预期的结果为基础。在事实模糊，适用的法律规则也不明确时，盲目地要求当事人调解，必将造成诉讼调解与人民调解的同质化，同时，人民法院也将丧失其司法的特质。应当特别警惕二审、再审案件的高调解率。从诉讼的审级来看，中院、高院和最高人民法院，其处于审级的中上部，其审理的大多数案件要么是重大疑难案件，要么是从基层法院上诉而来的案件。这些案件的审理，需要审判者具有高超的法律技艺和过硬的法庭驾驭技巧，案件的最终审理结果对于法律的发展具有重要意义。对二审案件和再审案件高调解率的追求，必然将以牺牲法律为代价，同时也将危及法院本身的司法权的行使，使得不同层级的法院柱形化，丧失了法律设置各个层级法院的审级意义。更为可怕的是，如果二审法院、再审法院的法官都热衷于调解，不事法律理论素养的提高，我们的法院与人民调解委员会又有何差异？

1978-2010年民事诉讼调解率演变及解析

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