1978-2010年民事诉讼调解率变迁及解析

2023-08-06 理论教育版权反馈

【摘要】：作为合同纠纷的审理者，法院处于应对社会变迁的第一线。图5.8民事纠纷件与合同纠纷结案数增长情况图5.9民事纠纷与合同纠纷结案数对比分析从这些数据可知，民商事案件的总数确实呈现出快速上升的势头。在山东省法院系统，从事办案的法官人数为法院总人数的45％。办案法官人均办案数为95.9件，其中民商事业务部门的办案法官人均办案数量为119.9件，基层法院的民商事法官的人均办案数为138.3件。

作为合同纠纷的审理者，法院处于应对社会变迁的第一线。对于人民法院而言，最需要面对的是，如何运用有限的司法资源来处理日益增多的民事纠纷（尤其是合同纠纷）。从经济学的角度来看，法院的案件审理是一个司法资源的投入过程，调解和判决是司法资源投入后所形成的产出。所谓司法资源，既包括人力的投入（如法官、司法辅助人员），也包括物力的投入（如审判场所、审判装备等）。前者受到法院编制的影响，而后者则依赖于同级政府的财政预算拨付。[44]从世界各国法院的编制实践来看，法院法官的员额应当根据其所承担的案件数量加以确定。这是因为，作为一名法律职业工作者，法官的工作时间和工作精力总是有限的，其审理的案件数量必然存在一个极限。当案件快速增长时，法院的人力必然需要扩充。然而，从我国的司法实践来看，总是存在着“案多人少”“法官超负荷工作”等情况。例如，山东省高级人民法院的一项调研报告就称：“近年来全省（山东省）法院民事案件呈现逐年上升趋势，民商事法官人数变化不大甚至有的法院有所减少，案件数量和审判资源之间的矛盾日益凸显，特别在基层法院，民商事法官经常处于满负荷甚至是超负荷的工作状态，不能保证法官有充足的时间和精力进行调解，这在一定程度上影响了调解率。”[45]

分析这一报告，我们可以将山东高院调研报告所论述“影响调解率”的因果机制分解为如下几个事实：其一，法院受理的民商事案件（尤其是合同纠纷）呈现快速上升的趋势；其二，法院的法官人数未获得与案件增长同步的扩充，导致法官的人均案件审理数上升。

关于民商事案件增长的事实，我们可以通过司法统计加以证实。如图5.8所示，从1980年至2010年，我国的民事案件（包括合同案件）的结案数虽然在1999年以后有所下降，但是总体上呈现出较为稳定的增长态势。根据《中国法律年鉴》所披露的司法统计数据，笔者以五年为一组，选取了1980年、1985年、1990年、1995年、2000年、2005年、2010年的数据进行分析。如图5.9所示，1980年，我国的民事案件仅为55万余件，十年之后已增长至近400万件，至2010年，总数已经增长至610余万件。合同案件的增长更是可以用突飞猛进来形容，1980年，全国审理的合同纠纷刚过10万件，而至1990年则突破了100万件，2000年突破250万件，2010年增长至320万件。2010年，合同纠纷占整个民事案件的总量的一半以上（53％）。

图5.8　民事纠纷件与合同纠纷结案数增长情况

图5.9　民事纠纷与合同纠纷结案数对比分析

从这些数据可知，民商事案件的总数确实呈现出快速上升的势头。据此，有些学者提出了法院案件负担过重。[46]也有一些法制媒体将之称为“诉讼爆炸”（litigation explosion）。[47]然而，单从案件数量的增长就推断出法院的负担过重，还为时尚早。从西方国家关于诉讼爆炸的讨论来看，衡量一个社会是否存在诉讼爆炸，需要参考如下几个标准：（1）历史比较，通过不同历史时期诉讼率（civil litigation rate）的比较，证明或者反对当前存在诉讼爆炸[48]；（2）国际比较，通过社会经济发展程度比较接近的国家之间的诉讼率的比较，来证明或者反对；（3）法院能力的比较，通过法院能够承受的案件数量来证明或者反对存在诉讼爆炸[49]。从上述标准，我们可以发现，案件数量的增长，并不能说明诉讼爆炸、法院负荷过重的存在。

在我国，也有学者认为，我国法院总体上不存在负担过重的问题。例如冉井富认为，存在案件负担的中国的基层法院的比例应该不超过10％，更多的法院是“吃不饱”并希望有更多的案件。根据他的估计，我国的法官实际人均结案21件，这一数字是美国法官的1/40，是德国法官的1/50，是泰国法官的1/100。[50]然而，在他的论证中，笔者并没有找到相关的计算数据，法官人均结案21件是否准确，不无疑问。在随后的一些学术研究中，有学者对法官的案件审理量进行了测算。“人民法院所受理的一审各类案件的数量已经由1978年的44万件上升到2008年的625万件，30年增长了十几倍；法官的人数由1981年的6万多人发展到20多万人，每名法官年均审判量由20件上升至40件。”[51]在这个计算过程中，该作者并没意识到，法院的工作人员并不等于是法官，即使在法院具有法官的资格，并不意味着他（她）就一定在审理案件。原最高人民法院院长肖扬就曾经在一次会议上承认：“现在我们20多万名法官中，真正从事审判工作的只有15万名左右，有5万多名法官不在岗位上。这是最高法院统计的，我估计不在审判岗位的法官人数可能更多。”而这里所说的“真正从事审判工作的”，应该还包括了从事执行工作、审判监督工作、调研工作的法官以及实际上不怎么具体办案的院长、庭长。如果将这部分人剔除，中国真正意义上的法官也许只有法官总数的一半左右，也即10万人左右。[52]如果按照这一计算基准，即所谓的法官应是“各级法院具有法官资格同时从事审判工作的人”，那么法官实际的审理数量将成倍地增长。同时，由于各个审判业务部门的工作量并不一致，这种平均量还不足以指向民商事业务部门的工作负荷。

在笔者看来，衡量一个法院负荷是否过重，应当考虑法院所受理的案件，以及法院所具备的人力资源。在我国的司法统计实务中，不少的法院使用人均办案数来测量法院的案件负荷。笔者认为，这一指标是较为合理的。但在计算上应当具体至相关的业务部门进行测算。由于无法找到全国的司法数据，笔者仅以山东省的司法统计为基础进行测算。[53]

如表5.9、表5.10和表5.11所示，真正在法院中从事民商事审判工作的法官人数并不是一个很庞大的数字。在山东省法院系统，从事办案的法官人数为法院总人数的45％。办案法官人均办案数为95.9件，其中民商事业务部门的办案法官人均办案数量为119.9件，基层法院的民商事法官的人均办案数为138.3件。可以看到，在法院系统中，民商事审判是仅次于执行的法院的重要业务部门。按照全年221个工作日来计算，每名民商事法官审结一个案件需要耗时1.8天，基层法官需要耗时1.6天。在如此短的时间内完成开庭审理、组织调解、撰写裁判文书、调查取证、送达文书等程序环节，对于法官来说，是不小的挑战。[54]

表5.9　山东省法官人数分布

表5.10　山东省法院人均办案情况

表5.11　山东省法院各部门人均案件量　（单位：件/人）

原最高人民法院院长任建新曾在七届全国人大三次会议上说：“我们在工作中也存在一些困难。人民法院所面临的任务同人民法院现有的审判力量之间的矛盾，案件的大量增加同业务经费不足和必要的装备紧缺的矛盾，十分突出，长期影响着审判工作的开展。”[55]民事纠纷数量的快速增长以及法院依旧保持的行政化人力资源分配结构，导致法院面临着以少数的司法资源应对日益增长的民事案件的困境。“就司法资源而言，其在一个时期内是相对稳定的，不可能陡然增加，对此唯一的出路和选择就只能是挖掘审判制度本身的潜力。”[56]在法院自身人力与物力增长有限，纠纷无法有效分流的情况下，提高审判制度的自身效率成了法院的必然选择。[57]“在案件数量多，审判力量不足的情况下，对第一审法院来说，裁判是一种比调解更为有效率的审判方式，所以注重裁判结案而不是调解结案是完成审判任务的基本要求。对案件进行调解，需要更多的人力、物力、时间和精力，对于法官来说，不选择审判效率高的结案方式，基本上是不可能完成全年的工作任务的。”[58]

审判制度改革的效率取向，使得“以强化当事人举证责任为主要内容的庭审方式”成为改革的核心。所谓强化当事人的举证责任，指的是改变过去“从一张起诉状到一本案卷，一切调查取证都由法院承担”的大包大揽工作方式，将调查取证的工作转由当事人及其代理人进行。[59]由于当事人举证责任的强化，法院工作人员的开庭前调查的工作量大量减少，法官的主要任务成了核实、认定当事人提交的证据。传统审判方式中出现的，法院深入社区调查取证的环节被省略。由于调解的工作本身需要法院与当事人进行长时间的接触，法院对当事人的说服，不仅仅需要掌握法律上的理由，还需要从社会的情景来对当事人进行教育。庭审方式的改革，导致当事人与法官的对话环境被限缩在法院的法庭上，严重地压缩了调解可能发挥作用的空间。

1978-2010年民事诉讼调解率变迁及解析

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