1978～2010 年民事诉讼调解率变迁与解释

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【摘要】：合同纠纷，尤其是借款合同纠纷和买卖合同纠纷的妥善处理，是中国确立建立市场经济体制战略目标后的一个最为重要的治理领域。所谓的呆账核销制度，指的是国家财政部门允许国有金融机构对于不能收回的贷款予以核销的制度。执行财产难寻，主要是指被执行人转移、隐匿财产逃避执行的现象。

合同纠纷，尤其是借款合同纠纷和买卖合同纠纷的妥善处理，是中国确立建立市场经济体制战略目标后的一个最为重要的治理领域。这主要涉及两个方面的内容：一是国有企业改革过程中的金融机构不良贷款的处置问题；另一个是国家对执行难问题的集中治理。

5.5.2.1　国家金融机构呆账治理

关于国有金融机构不良贷款问题的形成，是中国从计划经济走向市场经济过程中的一个伴生现象。国有企业改革的短期目标在于让企业扭亏为盈，长远的目标在于让国有企业成为面向市场的主体，而不是一个政府的附属机构。然而，国有企业的改革过程是非常艰难的。其间既涉及政府职能转变的问题（或者说政府体制改革问题），还涉及企业的公司化改制。由于国有企业改革的复杂性和重要性，从20世纪90年代初到新世纪的前5年，国家治理的中心都在于国有企业的改革。为了实现这一个目标，政府体制上出现了几次大的瘦身，许多行业经济管理部门被撤并。国家加大对公司法、证券法、破产法等市场经济法律的制定，社会保障领域的改革也在不断深化。而这些制度的改革，初始目的都是为了培育国有企业的市场竞争能力。

金融机构作为国家经济的核心运行领域，它的改革也成为国家关注的重点。然而，在长期的计划经济管理体制下，金融机构的非市场化运行，导致金融机构都负有大量的烂账、坏账。在计划经济体制下，借款的企业和放款的银行都是国家所有，都是国家计划生产体制中的一个部门，银行贷款所产生的损失由国家承担，无所谓呆账核销的问题。实际上，呆账核销的规定直至20世纪80年代末才出台，而大规模执行则是90年代中期以后的事情。在一定程度上，呆账核销制度的出台，代表着国家角色的一种转型。国有企业经营出现问题，产生不良贷款，导致国有银行出现贷款呆账、坏账。国家没有能力承担，或者没有能力长期继续承担呆账、坏账的损失，才会出现90年代末针对国有银行的改革。

所谓的呆账核销制度，指的是国家财政部门允许国有金融机构对于不能收回的贷款予以核销的制度。由于我国的金融性国有资产的管理部门主要为财政部，因此，财政部的一些规章制度，对于金融机构的呆账处置起到了指导性的作用。所谓呆账，通俗地说，就是无法回收的债权。根据财政部1988年7月8日颁布的《关于国家专业银行建立贷款呆账准备金的暂行规定》，除了一些特殊的情况，金融机构能够核销的无法回收的贷款，仅限于债务人因破产而无法偿还的借款以及国务院专案批准核销的逾期贷款。[34]然而，随着国有企业改革的推进，不良贷款的大量增多，导致金融机构面临着紧迫的金融形势。据测算，截至2002年，中国金融业的不良资产已经达到1.4万亿元！[35]在这一形势下，国家开始扩大呆账核销的使用范围，允许核销通过法院执行无法收回的债权。[36]1999年中国人民银行发布的《关于全面推行贷款五级分类工作的通知》明确将“生产经营活动已经停止，且借款人已名存实亡，复工无望，经确认无法还清的贷款”作为“损失类”贷款予以核销。

由于国家开始对不良贷款进行治理，国有企业的大量不良债权，也开始通过法院的诉讼、执行程序进行核销。在这个环节中，法院的判决书和执行文件，成为国家金融企业通过行政化手段核销呆账的一个工具或者手段。由于拖欠借款的国有企业本身已经处于破产的境地，复工无望，这些债权本身已经不具有收回的可能，因此，在法院的审理过程中，金融机构并不会选择调解的方式。同时，选择判决，也可以在一定程度上证明银行在发放贷款的过程中不存在过错。大量质量欠佳的借款合同纠纷进入法院，决定了法院的调解努力无法得到应有的回报。在此意义上，国家关于金融机构不良贷款的治理，消解了法院调解的努力。

值得指出的是，2001年财政部颁布的《金融企业呆账准备提取及呆账核销管理办法》，缩小了司法类核销呆账文件的范围，仅仅允许执行终结文件作为核销呆账的依据。[37]在之前所承认的法院判决或执行文件的范围，被缩小至执行终结的范围。由于执行终结的范围极为狭窄，多限于企业破产的情形。[38]在此情形下，大量的其他严重逾期的债权无法通过核销程序予以核销，导致进入法院的不良贷款合同案件急剧减少。

5.5.2.2　国家关于执行难的治理

关于执行难的治理，是国家在司法领域治理的一个重要表现。可以发现，执行难，难在为法院所确认的当事人的债权难以实现。而执行难发生的主要领域，主要为金融、房地产和涉及国有企业的案件。[39]这些领域的纠纷解决关系整个国家经济秩序的治理。换言之，执行难实际上构成了国家治理经济的一个重要领域。

执行难，难在哪里？根据最高人民法院党组向中共中央所作报告的总结和归纳，执行难，主要体现为如下四难：被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。被执行人难找，是指被执行人或其法定代表人去向不明，无法送达执行通知书和被执行人财产报告通知书等各类法律文书，或者无法查明被执行人的财产，也无法对其采取强制措施。执行财产难寻，主要是指被执行人转移、隐匿财产逃避执行的现象。协助执行人难求，是指在执行过程中相关的协助执行人，如工商、金融、电信、公安、海关、税务、国土等机构部门或个人，消极协助甚至阻碍执行。应执行财产难动，是指被执行人属于国家机关等特殊主体，或者其他强势部门对法院执行的干预，导致已经查封、扣押的财产，法院仍然难以执行。[40]

执行难，引发了一系列的社会问题：“一些当事人走投无路，便通过上访寻求出路，影响社会稳定；有些当事人甚至求助于带有黑社会性质的流氓恶势力代为索讨债务，绑架、伤害当事人，严重危害了社会治安；更为严重的是，导致了作为市场经济基础的社会信用关系和商品交易安全缺乏保障，阻碍了社会主义市场经济的发展。”[41]执行难所引发的社会问题，引起了党中央的高度重视。据原最高人民法院执行办主任葛行军在一次法院内部讲话中提到：“今年四月，我随沈德咏副院长向中央书记处书记、中央政法委书记罗干同志汇报一个案子。当时罗干同志提出，怎么北京法院执行当中还给当事人打白条？当场我介绍了债权凭证是在什么背景下发的，发债权凭证的条件是什么，它的好处是什么，当前还应当如何完善，以及立法的内容。罗干同志说，这个做法挺好的，你们写出来，等有机会给中央领导看一下。”[42]这一讲话，透露了非常明显的信息，那就是执行难已经成为国家决策层异常重视的司法问题。

为了解决执行难的问题，中共中央多次发表文件，要求各级党委重视和支持法院的执行工作。1999年1月7日，中央政治局听取了最高人民法院党组关于执行难的汇报。同年7月7日，党中央专文发布了《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（中发〔1999〕11号），将解决执行难问题上升为一项政治性任务，号召动员全党和社会的力量解决执行难的问题。由于《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》一文，将执行难的主要原因归之于地方保护。因此，中发〔1999〕11号文件，主要针对的是地方党政部门非法干预法院执行的现象。为推进解决执行难问题，中共中央纪委监察部随后于10月9日发布了《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》（中纪发〔1999〕17号），要求“各级纪检监察机关要把反对地方和部门保护主义、维护国家法制的统一和尊严作为一项政治纪律，重点查处非法干预法院执行工作的党政领导干部”[43]。2005年，中央政法委又发布了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法〔2005〕52号）（以下简称“中政委52号文件”），要求各级党委重视执行难问题，建立健全多元化纠纷解决机制，要求法院加大庭前和解与诉讼调解工作力度，进一步提高调解当场履行率，以减少案件进入强制执行程序。

由于从中央到地方各级党政部门的重视，执行难问题得到了一定的缓解，大量的执行积案被清理。法院在这一过程中，获得了来自国家层面的力量支持，其解决执行难问题的能力有所提升。同时，解决执行难（主要是民商事执行难）问题也成为法院的一项政治任务。法院系统在解决执行难问题的过程中，将调解视为一项重要的措施。由此，强调调解的思路受到重视。

1978～2010 年民事诉讼调解率变迁与解释

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