1978-2010年民事调解率变迁及解释

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【摘要】：在诸多治理形式中，最为人所关注的是来自国家的治理。在中国社会的变迁过程中，国家治理的逻辑发生了多次的转变。当下的中国正处于国家转型的关键时期，为了应对“转型过程必然出现的社会矛盾突起、社会问题迭起、社会形势多变”，保持社会的和谐与稳定成为国家领导层确定的主要治理目标。所谓大调解，就是要求充分发挥人民调解、行政调解和司法调解在化解社会矛盾中的作用。

在调解率变迁过程中，还有一种重要的因素不能忽视，那就是来自国家的治理逻辑。治理（governance），是一个政治学术语，一般指的是“协调社会生活的各种方法和途径”。在诸多治理形式中，最为人所关注的是来自国家的治理。在此意义上，国家治理，指的是“在国家层面上运行的用来维持秩序和促进集体行动的正式制度过程”[52]。在中国的具体语境中，“建设和谐社会”“维护社会稳定”“以经济建设为中心”“大调解”等政治词语，都反映了来自国家层面的治理关注。在中国的历史传统中，就有着“治大国如烹小鲜”“修身齐家治国平天下”等关于治理的观念和意识。换言之，治理一词，实际上指的是国家层面关于如何有效管理社会的一种手段和策略。[53]

“国家治理结构包括法律、政策与关系规则之三元组合，三者之间存在着互补、替代与转化关系。”[54]作为国家治理的重要一环，法律也成为工具化的手段。在西方的语境下，国家对民事活动的治理，主要通过法律的制定和修改来进行。其原因在于西方的社会结构已经相对稳定，国家对社会的治理需要借助立法这一共同价值确认体系来进行。正如有学者所说，法律为了及时反映社会变迁并满足新的需求而加强规范修改的可能性，这种应变能力就是现代法治的一个基本特征。[55]在我国，由于转型时期的社会阶层变动剧烈，社会共识或者共同价值观念尚未定型，加之立法的天然滞后性，通过精细化的立法无法应对社会变迁过程中出现的风险。因此，在国家的治理过程中，政策成为非常重要的依仗。[56]笔者将这种着重政策的治理机制，称为政策实施性治理。

通常的意义上，法院被认为是诸多国家机构中对政府权力威胁最小的部门。[57]在大陆法系国家，尤其是中国，司法系统对政府部门尚不能构成足够的威胁。[58]那么，为何国家要关注司法，将司法纳入国家治理的重要环节？关于这个问题，有学者将之归因于缔造中国司法新传统的陕甘宁边区大众化司法。在这种大众化司法传统的形成过程中，“来自司法系统之外（边区党和政府的领导与普通民众）的声音和动力，远远大于司法系统之内”[59]。关注民众的意见，争取民众的支持，是中国共产党最终取得革命胜利的不二法宝。在革命战争年代，司法调解也被用来缓和激进的革命政策与保守的乡土风俗之间的冲突（尤其是婚姻纠纷）。在这个循环过程中，国家领导层通过民众获得对司法的评价，从而进一步将之作为治理司法的基本依据。换言之，在国家领导层和社会普通大众之间的互动过程中，所有的国家机构（包括司法体系）都被当作一种治理社会的工具。国家政权建立后，国家运行常态化，这种治理的逻辑并没有随之隐退。与之相反，国家与社会的这种互动，被以“走群众路线”为名成为执政党的重要传统而得到继续。

在中国社会的变迁过程中，国家治理的逻辑发生了多次的转变。从20世纪六七十年代的阶级斗争逻辑，到八九十年代的经济建设逻辑，这些治理逻辑的转变对法院的影响巨大，前者几乎彻底地摧毁了司法，而后者则对法院的重建与扩张起到了根本性的作用。在一定程度上，可以说，法院的审判方式改革，在很大程度上就是打着“为经济工作服务、与世界接轨”的旗号。当下的中国正处于国家转型的关键时期，为了应对“转型过程必然出现的社会矛盾突起、社会问题迭起、社会形势多变”，保持社会的和谐与稳定成为国家领导层确定的主要治理目标。[60]为了实现这一治理目标，党和政府的司法政策趋向于“司法承担起改造社会、缓和当前社会矛盾、避免人民内部矛盾冲突升级、保护弱势群体的政治功能”[61]。易言之，在国家治理结构中，法院被课以“化解社会矛盾”的政治任务。法院与检察、公安、司法行政、政府法制机构、信访部门等其他行政机构，一同构成了政法委领导下的社会矛盾化解平台。

由于人民调解、行政调解在处理纠纷过程中，具有缓和矛盾的特殊功效。调解被视为建设和谐社会、维护社会稳定的重要工具。由此出现了我们现在看到的“大调解、能动司法”的局面。所谓大调解，就是要求充分发挥人民调解、行政调解和司法调解在化解社会矛盾中的作用。在这一政治治理的逻辑视域中，调解获得了比判决更为明显的政治优势。由于政治“统帅”司法的惯性，以及法院在权力结构中的非核心地位，法院为了与其他行政机构进行政治话语竞争，或者为了应对来自政治场域的压力，调解被重新挖掘和阐释，而作为另外一种结案方式，判决则被有意或者无意地淡化。

1978-2010年民事调解率变迁及解释

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