1978～2010年民事诉讼调解率变迁及解释

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【摘要】：在调解的行动结构中，法院占据了一个非常有利的位置。[45]在此意义上，中国的法院运作与西方法治理念中所传递的“消极、中立裁判纠纷”的法院形象，有着明显的差异。[46]在笔者看来，中国当下的法院是一种在司法逻辑与行政逻辑双重支配下的司法组织。对于所审理的民事案件，是否调解，应当以当事人的提出为前提。[50]在司法实践过程中，法院往往策略性地使用这两种逻辑。大量诉讼案件进入法院，使得法院的案件压力陡增。

在调解的行动结构中，法院占据了一个非常有利的位置。那么，法院是否只是一个单纯的审判组织，只以公平正义作为其行动的逻辑呢？从法院的实际表现来看，它尚离这种预设的角色相去甚远。正如学者所指出的那样，我们的法院总是在扮演着为不同时期不同的“中心工作”服务的角色。法院的日常运作具有浓厚的行政化色彩，其司法管理的官僚化和行政化，严重限制了法院司法功能的发挥，实际上是以行政的逻辑代替了司法的逻辑。[45]在此意义上，中国的法院运作与西方法治理念中所传递的“消极、中立裁判纠纷”的法院形象，有着明显的差异。[46]

在笔者看来，中国当下的法院是一种在司法逻辑与行政逻辑双重支配下的司法组织。所谓司法的逻辑，简单而言，就是法院的运行应当遵照司法的基本规律。这种司法逻辑，主要包括以下几个方面：其一，法官应当具有审判案件的知识与技能，此谓职业化；其二，法官应当秉持客观公正的职业伦理审判案件，此谓公正化；其三，法官应当恪守法律及其规定的程序，此谓守法化。在这种司法逻辑支配下，法院应当消极地应对当事人所提出的诉讼。对于所审理的民事案件，是否调解，应当以当事人的提出为前提。

所谓的行政化，也就是韦伯所说的官僚制（bureaucracy）。通常认为，官僚制是一种建立在等级服从基础上的专业分工，是一种高效的组织方式。有的研究者认为，法院呈现出这样一种格局，与我国的集权体制有着密切的关系。如一位地方法院的负责人在国家法官学院举办的一次研讨会上就“法院参加联合执法”现象所做的发言：“联合执法对法院来说肯定是不合适的。但是我们法院是地方的法院，对地方安排的工作，我们作为地方法院是身不由己的，党委或者地方政府交代的事情，我们不能推掉，也推不掉。”[47]这一观点，将法院的行政化、地方化，归因于体制安排，有着很深刻的道理。但是，他并没有就导致法院行政化的体制安排做进一步的点透。在笔者看来，法院之所以具有行政化的运作逻辑，其关键在于其行政化的人事管理制度。“中国法院的人事管理制度不仅是整个司法制度的基础和核心，其改革成败更是中国此轮司法改革能否成功的‘胜负手’。”[48]就目前而言，我国法院的认识管理制度，还呈现出“同构性”和“双轨制”并存的逻辑。所谓同构性，是指对于各级、各地的普通法院，都发展出一套数字化的业绩考评体系，普通法官的薪酬、晋升与这一考评体系挂钩。而双轨制，则是指在同一法院内部，出现了两套不同的评价体系，普通法官与法院的领导干部的选拔标准和考核要求有着明显的不同。[49]值得注意的是，对法院领导干部进行考核评价时，分为两种情况：对于庭长、副庭长的考核，主要由以法院院长为首的考评委员会进行；而对以院长为核心的法院领导班子的考核，则是由上级法院和同级地方党委共同进行。通过这种人事安排，我国的法院系统建立了与其他行政机关并无二致的人事制度。

通过上述分析，我们可以发现，我国法院的行动逻辑中，交织着审判逻辑与行政逻辑。一方面，它必须对来自民众的司法诉求予以回应，以保证其存在的合法性和正当性。另一方面，它还必须服从来自政治决策层的整体安排，即所谓的服从大局，为“中心工作”服务。这两种逻辑，在法院改革的各个阶段，相互之间的关系呈现不一。在政治较为开放，或者政治控制较为放松的阶段，审判的逻辑可以得到有效的释放。而当政治的逻辑与司法的逻辑发生冲突时，司法的逻辑往往让步于政治传达下的行政逻辑。事实上，无论古今中外，法院的组织体系中，都存在着审判和行政管理的组织架构。组织不是一个封闭的系统，而是处于社会环境、历史环境之中的一个有机体。组织的发展演变是一个自然的过程，是不断适应周围的社会环境的产物，而不是人为设计的结果。从这个意义上来讲，组织是一个制度化的组织。[50]

在司法实践过程中，法院往往策略性地使用这两种逻辑。比如，从20世纪90年代起，法院自身发动的司法改革计划，就是一项以西方现代司法审判制度（尤其是对抗式模式）为参照的职业化变革。[51]在这种逻辑下，调解被视为是一种与现代法治相悖的审判方式。大量诉讼案件进入法院，使得法院的案件压力陡增。传统的调解结案方式，无法实现审判效率的提高。在提高司法效率的语境下，判决获得了更高的话语权。法官在审判案件时，为了节约时间，提高结案的效率，往往采取一步到庭的方式进行审判。然而，进入新世纪后，因为司法改革效果不佳，加上来自中央和谐社会的政治主张的提出，法院为了获得政治上的业绩（或者说讲政治），在法院推行调解优先的政策。在笔者看来，可以将法院系统这种逻辑变换的方法，称之为策略主义。

1978～2010年民事诉讼调解率变迁及解释

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