中国环境法实施问题分析

环境法研究“松”的一个表现就是主体法多、行为法少，对相关责任主体的权利义务规定不够清晰明确，从而造成可实施内容的缺失。另外一个表现就是重实体、轻程序，对相关法律措施的实施途径规定缺失或不明，从而致使救济途径的阻塞。这些问题在我国环评制度的现实中体现得尤为突出。

环评，全称是“环境影响评价”，该词首次被学者们提出是1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上。随后，美国在1969年通过的《国家环境政策法》中明确建立了环境影响评价制度。而环评制度在我国的发展肇始于20世纪70年代末，1979年颁布的《环境保护法（试行）》中第6条和第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评做出原则性的规定，自此至今我国现在有数部法律和多项法规直接针对或间接涉及环评制度。从环评的实质来讲，它是一种预防或减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的制度。试问我国有关环评的法律法规的颁布和实施是否真的使环评的功效得以发挥？环评的目的是否又得以实现了呢？

2012年7月2日，四川省什邡市市民反对钼铜多金属资源深加工综合利用项目演变成群体性事件；7月28日，江苏南通启东市民自发冲击市政府表示反对王子造纸排海工程项目；10月22日，浙江省宁波市镇海村民反对建设宁波PX项目……这些群体性事件的爆发却恰恰对上面的问题给出了否定性的回答。环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞说：“什邡反钼铜、南通抗议纸企排污，还有大连宁波PX危机等，从发生到收场几乎都沿袭了同一模式。即某地被曝有重大污染项目在当地居民不知情状态下准备兴建，激起当地居民强烈抗议，并发生群体性事件，当地政府宣布取消该项目。而当地居民首先质疑的是项目环评存在问题。”^[30]诚然，群体事件的爆发可能是多种矛盾多种因素共同作用的结果，但有一点是不容置疑的，这就是针对这些项目的环评结果难以得到当地居民的信任和支持，因此才会首当其冲成为当地居民质疑的对象。那么，中国环评究竟存在什么问题以致使其处于如此尴尬的境地？

依据《中华人民共和国环境影响评价法》中的规定，环评是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。可见，中国环评一共有两只手：一只是项目环评，一只是规划环评。因此，在分析中国环评究竟存在哪些问题时，我们所针对的对象也主要是这两只手。

1.项目环评这只手软弱无力。以“南京牛首山大佛顶宫项目环评”为例，剖析项目环评所存在的问题

（1）案例情况：

A.项目情况简介：

项目背景：按照南京市委、市政府决策部署，江宁区紧抓佛顶骨舍利在南京盛世重光的历史机遇，决定根据《牛首胜境创意与规划设计概念方案》，及时启动“南京牛首山文化旅游区”项目建设。项目名称：牛首山文化旅游区一期工程大佛顶宫项目；建设单位：南京牛首山文化旅游发展有限公司；环评单位：环境保护部南京环境科学研究所。

B.通过分析该项目的环评简本发现存在的问题：

第一，在主要污染环节分析部分，将生态破坏的对象写成是“方山”（应该是“牛首山”），也就是说环评简本中将需要环评的对象都搞错了。第二，环评机构的公示期间与环保部门的公示期间发生重合：①环评单位第一次公示（即建设方确定环评单位之后的公示）：期间：2012年8月6日～2012年8月17日；公示途径：南京环境科学研究所网。②环评单位第二次公示（即报批前公示）：期间：2012年8月27日～2012年9月7日；公示途径：南京环境科学研究所网站。③环保部门的公示：期间：2012年9月3日～2012年9月14日；公示途径：南京市环保局网站。第三，公众参与形式及真实性问题：①在样本选择上，《简本》共选取200个样本，其中选取距离建设项目10公里左右的样本达到80多位（如江宁区周村74位，距离9.3公里；江宁区晶明村2位，距离16.4公里）。而本文作者共调研158个样本，这些样本是与该项目建设有密切关系的附近居民，都距离建设项目5公里以内。②《简本》中给出的数据结论是：从环保角度出发，有124位被调查人表示坚决支持本项目的建设，占63%；有54位被调查人表示有条件支持本项目建设，占27%；持无所谓态度的有22人，占11%；没有人持反对态度，说明本项目能够被当地群众所接受。^[31]③本书作者自己所做的调研结论是：样本数158位村民，其中支持和比较支持项目的有31位，占19.6%；有19位因为影响环境或捕鱼等原因反对该项目，占12%；有108位是无所谓的态度，占68.4%。而其中谈到被调查过的有10位，但对具体的调查方式却模糊不清，占0.6%；其余148位均未接受过任何环评机构的调查，占93.7%。

（2）针对案例的深入分析：

针对此案例进行分析，该项目的环评存在以下问题：环评简本存在形式上的漏洞（即环评所针对的影响对象写错）；二次公示的时间与环保机关的公示时间重合（环评单位第二次公示期未结束，而环保机关的公示已开始）；内容上存在真实性问题（即环评过程中没有真正进行过公众参与的调研）。总结可以得出，该项目的环评在程序和实体两方面都存在问题。但是环评报告却仍然能够得以通过，并进而可以实施项目建设，这恰恰证明了我国环评的有效性存在问题。以一斑可以窥全豹，可以想象我国整个项目环评这只手的现状，进而产生的疑问便是：我国建设项目环评究竟还存在什么其他有效性的问题？

A.项目环评启动时间上存在有效性问题。我国环评法中并未就建设项目环评的启动时间予以明确的规定，反而在法律责任部分中明确规定了限期补办的情形。如此规定只是将环评启动时间原则性地规定在报送审批之前，而限期补办的规定则直接将环评的预防性功能置于名存实亡的境地。可以说限期补办是对环评制度的否定，并且限期补办法律责任规定的责任过轻，对于项目建设方而言，只能起到“软约束”的作用。《环境影响评价法》第31条关于“未批先建”现象的规定。首先，未规定环保部门针对此现象可以直接采取的强制措施；其次，环保部门能够做出最高罚款限额是20万，根本无法触动大项目。如该案例中项目总投资24亿元，即使受到处罚，区区20万的罚款对其根本毫无约束；最后，逾期不补办，环保部门对建设单位直接责任人依法给予行政处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除），用一种对待公务人员的处分方式来对待项目建设方，难以想象这对于项目建设方有何威胁？而且这是否符合行政法的基本原理还是一个值得商讨的问题。

B.项目环境影响评价分级审批存在有效性问题。根据2009年3月1日起施行的中华人民共和国环境保护部令（第5号）《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》的规定，我国建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。而在实际施行过程中，基层环保机关往往基于各方面的压力或利益均衡的考虑，会默许项目建设方故意将一个大项目拆分为多个小项目进行环评审批，或者允许其采取一种分期的方式进行环评审批。如此便有意地回避了环保部关于建设项目环评分级审批的规定。

C.环评文件的内容和结论存在有效性问题。虽然《环境影响评价法》中对环境影响报告书、报告表和登记表等环评文件的内容和格式有相关的规定，但是这些环评文件的编制确实不仅仅是形式上的工作，而是具有相当的专业性。因为针对不同的建设项目类型所依据的环评规则和技术导则也是存在差异的，所以只有专业的人员才能很好地完成这些工作。并且环保机关对于环评文件审批通过与否的关键依据就是环评文件中的相关结论，因此，环评文件内容与结论的有效性直接决定着环评通过与否的正确性。

而所编制的环评文件的专业性要求，又使得环评机构成为环评文件真实有效的关键和核心。但我国现阶段环评机构存在一些严重的问题。一方面，存在环评资质的问题。据环保部数据中心的公开数据，截至1月29日，全国共有环评机构1170家，其中甲级机构189家、乙级机构981家。从2011年8月起，环保部在全国组织开展了为期3年的以“资质、人员、质量”为重点的环评机构专项执法检查。2012年4月至11月，环保部在全国范围内抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构。跟进环保部通报，总共有88家环评机构被查出问题，占受查机构的17.56%。^[32]另一方面，即使是一些具有环评资质的环评单位，也存在只挂号、不出诊，委派一些不具备资质的环评单位编制环评报告，盖章坐收渔利的现象。甚至还存在直接采用剪切复制粘贴的方式，嫁接生成环评拼凑报告的现象。而上文案例中所出现的将评价对象“牛首山”错写成“方山”的情形，难免不是这方面的原因。

除此之外，环评机构自身地位也对环评结论的可信度有一定的负面影响。现在大部分的环评机构是各类环保科研院所，而环保科研院所往往又依附或脱胎于各级环保主管部门。该案例中的环评单位南京环境科学研究所就是直属于环境保护部的科研机构。环评机构与环保机关之间的这种暧昧关系以及环评机构与项目建设方之间尴尬的雇佣关系，难免环保机关的意图和建设方的利益会不同程度地左右环评单位的价值判断，甚至可能会严重干扰环评单位的独立调查、考察、分析和评价，从而使环评文件的质量和环评结论的科学性都存在一定的问题，也使环评的公正性和公信力受到一定的影响。

正如曾任清华大学和人民大学法学教授的李楯说，正因是项目环评，而非规划环评和决策环评，加上每一个项目背后又或多或少夹杂政府利益，而环评机构看政府眼色，决定一些环评是否通过，既不是科学的客观标准，也不是市场经济的规则，而是社会转型中一些违背国家和人民利益的部门利益和企业利益的要求。所以，“一个环评机构所做的环评，如果不能满足这种强势利益体的要求，它就不可能得到环评项目，它自己也就断了生路”。^[33]

D.公众参与存在有效性问题：

第一，公众能够参与项目环评的范围不够广泛：《环境影响评价公众参与暂行办法》第2条规定公众参与所适用的建设项目包括：对环境可能造成重大影响、应当编制影响报告书的项目；报告书批准后又在性质、规模、地点等方面发生重大变动的；批准之后5年后才决定动工的。而针对其他一些项目是否需要公众参与或者公众该如何参与却缺失必要的法律依据。

第二，公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少，并且没有决定性意义：《公众参与暂行办法》第5条规定参与时间为环境影响报告书的编制和审批过程中，但决定对项目是否需要进行环评的初审阶段公众无法参与。在上文案例中，按照简本的显示，该项目环评中确实有公众参与环节，同时也反映出公众参与的最早环节就是环评机构的环评工作开始之后。但是这种参与永远只是一种意见的反映，而对项目是否需要进行环评或者环评是否通过没有决定性的价值。

第三，环评中信息公开制度不够健全：公开期限只有10天，时间是相对较短的；公开内容只是简本，让公众了解的项目情况也是不完整的；公开方式可选择性太强，根据《公众参与暂行办法》第10条规定：建设单位或环评机构可以采取在建设项目所在地公共媒体上发布公告、公开免费发放包含有关公告信息的印刷品、其他便利公众知情的信息公告形式等，而这些公告方式的选择易流于形式。正如上文案例中的公告则是出现在环评单位的单位网站上，而单位网站为公众知悉的程度到底如何很难判断，所以难以保证公示目的的实现。

第四，参与主体没有明确要求，参与途径无程序保障：因为参与主体无明确要求，被征求意见的公众往往由环评机构、建设单位或环保部门挑选，因参与途径无程序保障，这些单位征求意见的方式具有任意性。上文的案例恰恰说明这一点，简本中公众参与所选择的样本中，超过40%的公众是距离建设项目10公里左右的区域，即选择与项目建设关系不是最密切的人群。另一个问题就是在项目环评公众参与环节，作为环评机构最经常选择的方式就是问卷调查，至于座谈会、听证会等方式很少选择，这就难以保证公众参与价值的实现。

第五，对于在形式和内容上存在问题的环评文件的处理方式规定不明确：正如上面牛首山大佛顶宫项目的环评报告简本所存在的问题一样，如果环评报告中的内容存在明显的错误或者真实性问题，作为环保机关究竟应该采取何种方式处理，法律中并没有明确的规定。也就是说，现在环保机关对环评报告的审查并未涉及实质性审查，关注的重点只是环评单位给出的环评结论和形式上是否符合法律规定而已。而对于形式方面的审查基本是流于形式，因为现在大部分环保机关针对不同建设项目都有环评报告的模板，而环评单位只要按照这些模板进行填充即可。如此一来，便使得环评报告中所存在的文本错误、“二次公示”的时间冲突问题以及公众参与调查的真实性问题等变得也不再是问题了。

以上所存在的有效性问题，固然与法律法规不完善的规定有直接关系，但另一方面我们还必须考虑到客观存在的现实。环评涉及的主体主要是项目建设方、环评机构、环保机关以及可能参与的公众，在这四类主体中环评机关作为建设方和环保机关中介的尴尬角色，环保机关在整个行政体制中的弱势地位都促成了上述问题的发生。可以想象如果环评机构这种尴尬角色和环保机关的弱势地位不发生变化，只是在法律法规上做些小修小补，恐怕环评的现状不会发生根本的转向。更进一层的想象法律法规之所以如此规定可能与环保机关自身的弱势地位难以分割。

2.规划环评这只手先天畸形。以厦门PX项目为例，剖析规划环评所存在的问题

（1）整个厦门PX事件的演变过程：

2004年2月，国务院批准PX项目立项；2004年初，建设方委托中国寰球工程公司进行环评；2005年7月14日，国家环保总局通过了对厦门海沧PX项目环境影响报告书；2006年11月，PX项目正式动工；2007年3月，两会期间中科院院士赵玉芬等105位全国政协委员联名提出政协1号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》，建议该项目迁址；2007年5月30日，厦门市常务副市长丁国炎正式宣布缓建“海沧PX项目”的决定，并启动公众参与程序；2007年6月1日，爆发“散步事件”；2007年7月，政府委托中国环境科学研究院对“海沧南部地区”进行规划环评；2007年12月5日，《厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局的环境影响评价》正式公布，进入公众参与阶段；2007年12月13、14日，公众座谈会，“参会的普通市民107人，会上发言的有106人；在参会的人大代表与政协委员中，发言的共有14人”，“反对建设PX项目的发言者占发言总人数的71%”，“11%的发言者”支持PX项目建设；2007年12月16日，福建省政府和厦门市政府决定将该项目迁往漳州市漳浦县的古雷半岛兴建。

（2）整个过程中发现的问题：

直到2007年3月政协1号案的提出，厦门PX项目才真正成为公众知悉和关注的焦点，可以推断该项目环评过程中的“二次公示”以及环保机关的审批公示效果如何？这也印证了上面关于项目环评这只手所存在的有效性问题的分析。同时，针对此项目我们还应该注意到另一个问题就是：项目缓建之后，2007年7月政府委托中国环境科学研究院对“海沧南部地区”进行规划环评。

对于规划环评的问题，我们有必要考察厦门关于规划环评的部分背景资料。

在《厦门市城市总体规划（1995～2010）》中，明确将海沧——嵩屿地区定位为布置大型资本密集型临海工业和相应的港口仓储设施，石化产业属于大型资本密集型临海工业。并且在福建省政府审查通过并上报国务院审批的《厦门市城市总体规划（2005～2020）》中，进一步明确了海沧南部工业区主导产业为石化产业。而在PX事件发生前五六年，厦门海沧区审批建设了一批房地产项目，这些项目定位为居民住宅与前两个规划（1995～2010）的定位相冲突。即出现了规划环评与项目环评相冲突的情况，于是便有了厦门市民“集体散步”的事件。

（3）规划环评所存在的问题分析：

针对规划环评，我国在2003年施行的《环境影响评价法》中就作为法律制度确立下来，随后又相继颁布《规划环境影响评价技术导则》和《开发区区域环境影响评价技术导则》。直到2009年正式颁布了《规划环境影响评价条例》，随后又出台了相关规划环评审查的规范，这些制度、条例、导则等为规划环评的有效实施提供了法律依据。基于法律法规实施的时间较晚，我们对于厦门两个城市总体规划并未进行规划环评也就无可厚非了。只是它为我们提出了一个真实迫切的问题，这就是：我国规划环评的现状如何？我国的规划环评究竟还存在着什么问题？

A.现有关于规划环评的法律和技术方法难以应对复杂规划体系的需要。我国规划体系的复杂性主要体现在：第一规划类型的复杂，既有全局性规划又有局部性规划；第二规划的层次复杂，既有全国层面的又有地方各级政府层面的；第三规划的内容存在交叉，由于我国部门之间存在权力划分的问题，因此在同一级政府的不同类型的规划之间就可能存在着交叉关系。虽然2009年10月1日起实施的《规划环境影响评价条例》第2条对应当进行环境影响评价的规划类型予以明确，并且早在2004年环保部门就颁发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》，以方便规划环评的具体操作。但是与现实中错综复杂的规划体系相比，这些规定还是难以与其实现良好的对应关系。

另外关于规划环评的技术方法还尚未成熟，从而致使评估成果也往往不够全面。由于规划环评的综合性要求比较高，因此在实践中往往会出现难以定量预测和分析的情况，另外不同类型、不同层次的规划需要采用不同的评估方法和技术，有时即使针对同一类规划进行环评也可能采取不同的技术方法，而现有技术的不成熟和标准的过于僵化会使规划环评难以把握不同规划的评估重点，从而使规划环评的效果难以实现。

B.现有法律规定缺失明确的规划环评工作程序要求。根据我国《环境影响评价法》的规定，我国规划环评的总体技术路线为：第一，规划编制机关按照《关于进行环境影响评价的规划的具体范围》的规定，检索拟编制的规划是否需要进行环评，或是编制环境影响报告书还是编制环境影响篇章或说明。第二，规划编制机关对于需要编制环境影响报告书或者编制环境影响篇章或说明的规划，委托其他单位或自行编制。第三，规划编制机关将编制的规划环境影响篇章或说明作为规划草案的一部分报送规划审批机关审批；将编制的规划环境影响报告书送审查机关审查。第四，规划审批机关接到审查意见后，决定是否审批该项规划。^[34]而国家环保总局在2003年出台的《规划环境影响评价技术导则（试行）（HJ/T130-2003）》中，虽然曾明确提出了规划环评的早期介入原则，并提出了工作程序的要求，但仍未与具体的政府决策流程建立联系。^[35]

因为我国政府决策体制存在着事权分割体系条状化和决策、执行职能一体化的特点，在某项决策从提出动议到具体执行这一过程中，往往是由一个职能部门全权负责，所以关于环境因素的分析也往往是在规划工作已进展到某个阶段后才真正予以考虑。环保部门真正的介入阶段也往往是规划草案形成后的征求意见阶段。而在这样一种评价程序不明确且早期介入原则难以落实的情形下，规划环评一方面无法对政府的决策过程实现监督和完善，另一方面没有替代性方案可供评估，使得规划环评只能停留在对已有规划方案的影响效果分析上，这与规划环评的目的完全背离了。

C.关于规划环评的主体的选择上存在问题。规划环评究竟应该由谁来做？《规划环境影响评价条例》中只是笼统地称之为规划编制机关，但是对于规划编制机关的选择并没有一个统一或明确的标准。有学者建议在我国今后进行的规划环评中，既可以由具体编制规划的单位自己进行规划环评，即自我评价；也可以由规划编制部门委托具体编制规划的单位以外的单位进行规划环评，即第三方评价。^[36]但是无论是选择自我评价还是第三方评价的方式，有关规划环评的法律法规中都没有对于规划环评资质的问题予以规定，而这又是一项缺陷。

D.规划环评中的公众参与问题。第一，由于规划涉及决策的层次比较高、影响面比较大，往往可能会涉及国家、地方、行业或者商业秘密，因此要求的保密性相对较高。另外有些规划的专业性比较强，这便对参与者提出了相对较高的要求，而这些客观因素在一定程度上限制了规划环评中公众参与的范围和程度。第二，因为信息公开制度和工作的欠缺，规划环评的各利益相关方掌握的信息不对称。按照政府相关部门、投资方、规划编制机构、环评机构和社会公众顺序，各方掌握的信息依次降低。第三，规划环评的公众参与缺乏程序上的保障。公众参与主体自身地位较低和法律对利益主体定义不明确的特点，导致规划环评中的公众参与往往流于形式，缺乏有效性。

概括规划环评所存在的问题，有的是与建设项目环评相类似的如环评过程中的公众参与问题、环评资质问题、环评程序和救济途径的欠缺问题等，有的是由于规划环评自身所要求的环评范围等方面的差异而存在不同。至此，我们再回顾厦门PX项目与厦门的两个城市总体规划，难免会产生如下疑问：规划环评与项目环评是否应该存在先后顺序要求？与规划环评相冲突的建设项目环评是否违法？审批单位的不当审批是否应当担责？应当承担什么样的责任？……而所有这些疑问又会将我们引向对另外一个问题的讨论，即规划环评与建设项目环评的协调问题。总括而言，中国环评的两只手在实际工作过程中都存在各自的问题，这些问题之间有相通之处也有因关注层次的不同而相异之处，这些问题的存在都昭示着我国环评事业的步履维艰。而对于两只手之间如何实现完美的协作，这将是中国环评面临的更艰巨的任务。

我国环评所面临的这些问题是否恰恰反证了我国环境法研究在此方面的欠缺和不足？是否证明了那些注重主体法忽略行为法、重实体轻程序的研究所存在的局限性？又是否说明了我国环境法实践研究与环境法的具体实施之间关系比较松弛的现实呢？而所有这些回答似乎又都应该是肯定的。