探析环境法研究整合路径：形式与实效的追问

2023-08-06 理论教育版权反馈

【摘要】：[42]针对《环保法》的修改问题，部分研究主要从其“基本法”地位而非环境法整体实效的角度去思考，着力解决的是环境法律文件之间的逻辑关系而非现实问题。致使脱离了环境法研究的功能欲求，而过分注重形式诉求。执法体系的不健全，执法手段的不充分，造成环保部门执法能力不足。这些确实是我国环境法中存在的问题，而且也确实对环境法的修改提出了要求。

“环保法治三十年：我们成功了吗？”汪劲教授的困惑拷问着每一个环境法人。环境法研究继续如此走下去，等到环保法制40年、50年……是否我们就会成功呢？成功的症结到底又在何处呢？惯常的指责如理念方面不够先进、体系方面不够完整、范围方面不够全面、内容方面不够完整以及惩罚方面不够严厉等等，这些指责是突出立法上仍然不够完善，但这些真的就是我们环境法实施效果不佳的最主要原因吗？对它们作出评价是以所制定的环保法律得以实施为前提的，只有得以实施之后才能发现以上指责所提到的缺陷，然而环保法律真的已经得到完全地贯彻落实了吗？如果没有，那所做的这些指责意义又何在呢？只是形式上的一种完美追求吗？难道这就是环境法研究所一直在进行的工作吗？^[42]

针对《环保法》的修改问题，部分研究主要从其“基本法”地位而非环境法整体实效的角度去思考，着力解决的是环境法律文件之间的逻辑关系而非现实问题。致使脱离了环境法研究的功能欲求，而过分注重形式诉求。如仅对于《环境保护法》的修改这一问题，目前学术界和实务界有以下几种主张：主张废止；主张修改；主张保留并暂不修改；主张借修改之机准备编纂《中国环境资源法典》。在主张修改的观点中也存在大改、小改以及根本性修改等的差异，而在法律名称这一个问题上，同样也有很多不同的主张：第一，仍保留原名；第二，将其分立为《中华人民共和国环境法》、《中华人民共和国环境资源法》、《中华人民共和国环境政策法》或《中华人民共和国环境基本法》；第三，改为《中华人民共和国生态法》；第四，其他称谓。^[43]而不论是哪一种修改主张，最终体现仍然是对其定位、方向、指导思想以及修改视角等方面的重新排列组合，而对环境法实效（实施效果）的关注只是用来作为修改环境法必要性的论据而非真正的主角。

不可否认，我国的环境保护法律法规在指导环保实践上确实存在着比较突出的问题。

第一，环保立法的指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。由于环境法律的制定仍然坚持“宜粗不宜细”的原则，造成了法律规则的简单化、原则化，从而也就缺乏可操作性。比如：一是缺乏系统性、专门性的关于环境行政执法程序的立法；二是尚无专门的组织法来科学化、系统化、合理化地规定环保机构的设置、权限与职责等具体事项的划分；三是环保立法的有些规定过于原则和粗略，缺少具体的量化标准。尽管也通过制定法规或者规章来细化环境法律，但由于各个部门对于制定法规和规章的“话语权”相对于法律而言要大得多，出于对各自利益的考虑，环境立法的细化工作仍不能使法律更具执行力，也无法使各部门之间权责划分不清、人权与事权相分离的状况得到改善。而这也造成了环保执法部门的有法难依、依法不能的现象。

第二，我国法律规定的现行行政执法体制确实并不完善，从而也难以保障环保部门的地位和权威：

首先，环境行政执法权分散于多个政府部门，造成环保执法主体林立，权责不清，环保部门缺乏独立的执法地位，削弱执法力度，从而使环保部门难以起到统一监管和协调作用。《中华人民共和国环境保护法》第7条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这条规定把统一的环保工作肢解给不同的执法主体，造成工作相互交错，容易出现部门与部门之间争夺权力和推脱责任的现象，严重地削弱了环保部门的执法力度。

其次，各级环保部门本身是同级政府的组成部分，受制于地方政府，很多时候难以保证不受干涉严格依法独立行使职权。地方环保部门是一个受双层领导的职能部门，一方面受上级环保主管部门的垂直领导，另一方面作为地方政府的职能部门，又受到地方政府的领导。而地方政府对环保部门的影响更甚，因为地方政府直接决定着地方环保部门的人事安排。地方环保部门难以脱离地方政府权力的控制，也不可以完全置身于地方政府权力之外而对地方环境进行客观理性地监管，因而便使自己处于一种地方权力之附属品的地位。环保执法部门的受制约地位和权力的有限，也是其依法不敢、依法不能的重要因素。

第三，法律对环保部门执法机制和执法权限的规定同样并不完善。在机制方面，部门之间的联动没有形成长效机制。《中华人民共和国环境保护法》第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由做出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”环保部门对环保处置的决定权便无形中转移到了地方政府的手中，如果地方政府坚持地方保护主义，环保部门则只能束手无策。如此一来环保部门的管辖权和治理权大大受限，环保执法力度也就大打折扣。

执法体系的不健全，执法手段的不充分，造成环保部门执法能力不足。现存执法体系规定的执法手段，“暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留”，以上分别属于工商局、法院、公安局管辖的范围，而真正能为环保部门所施行的是警告和罚款。警告是一种缺乏威慑力的方式，罚款虽可以形成对排污企业一定的震慑力，但整体而言仍然是治标不治本。在缺乏联动机制的情况下，环保部门的处罚行为的执行须经以上单位审核同意，使环保部门似乎成为其从属机构，可见环保部门是一个缺乏自身强制执法能力的部门。

法律简单原则化的规定确实导致了环保执法部门的有法难依，而环保行政执法体制、机制以及权限规定的不完善又造成相关部门争权推责的状况，从而造成了环保部门执法活动处处受制、依法不能的现状。这些确实是我国环境法中存在的问题，而且也确实对环境法的修改提出了要求。但是作为环境法学者应注意到的一个问题，就是不能仅“为了改而改”，还要对长久以来“改不动”背后的原因进行深挖，要做到“知其然还要知其所以然”。不仅明白缺少这些法律规定而为环境法实施带来的困境，还要清楚为什么学者一直主张的人为合理有效的措施却始终难以进入法律或者转化为法律。只有清楚了背后的这一原因，对这一原因进行规制，进而使合理有效的措施入律，更进一步地为环境法的实施提供指引，这样的修改才是真正有价值和意义的修改。

根据以上关于环境法中所存在的问题的阐释，操作性的欠缺、地位的受制于人以及执法权限和手段的有限，确实可以归咎于立法的不健全、不完善，然而立法上的这些问题又可以归因于“部门主导立法”^[44]的环保立法模式。因为正是由于“部门主导立法”才使环保立法成为部门权力博弈与利益妥协的产物，才使环保立法难以真正基于环保的目标而把环保执法权力在各个部门之间合理的分配，因而往往把环保立法的目的架空。这是一种类似“规制俘获”的现象，规制俘获（regulatory capture）是指对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。只不过在此过程中，被规制者与规制机构实际上是同一体，立法的部门在为自己的行为制定规制，因此对于所定规则利于其利益的维护不利于对其责任的追究也便不足为怪了。正如贝克所言，风险一旦爆发，各责任主体尤其是各类组织将徘徊于“不确定性与模糊定义关系”之间，他们将以此寻找借口并构建话语权以转嫁或逃避责任，进行“有组织的不负责任”活动。^[45]

在我国环保立法的实践中，对社会生活影响较大的是全国人大常委会通过的法律，国务院制定的行政法规以及国家环保总局颁布的行政规章和环境标准。按照立法惯例，由全国人大常委会作为法律议案提起人的，负责起草的机关是全国人大各专门委员会，国务院作为法律议案提起人的，涉及哪个主管部门的法律就由哪个主管部门负责起草。^[46]由于我国并未通过立法形式对起草法律草案的程序和主体做出规定，由部门起草相关法案也便成了一种“默示”的行为规则。不仅是环保性法律，还有环境行政法规的起草也大多如此。

而环境行政机关在负责起草法案的过程中要对即将制定的法律、法规进行调查研究和可行性论证，由此便可获得并掌握大量第一手的材料。环境立法所针对的问题需要专门的经验和知识，这更加强了环境行政管理机关在立法中的信息优势地位，这些信息在呈报给相关部门之前必然要经过筛选、过滤，在这个过程中争议和相反意见往往被有意或无意地消化掉了，因此可以说环境行政机关是环境立法过程与程序的主导者。最后很可能只提供对自己所欲的立法意图有利的规则。因此，仅仅对环境保护法的条文与环保各单项法有关的法律制度进行某种程度上的衔接，对实践中所遇到的各种环保问题解决的所需之处进行补充或修改，难以从根本上实现环保法立法的原旨，从而也成了环保法律修改的症结之所在。

而针对这一症结问题的解决，似乎便难入学者们的“法眼”，难以成为他们真正关注的核心问题。所以造成大量的研究成果所起的作用也只不过是起到“雨过地皮湿”的效果。

探析环境法研究整合路径：形式与实效的追问

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