科技规划的目标管理与评估机制研究：借鉴国外经验，提出政策建议

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：借鉴国外规划实践经验，结合当前我国科技规划在编制、实施、评估等方面存在的问题和现实需求，围绕加强和改进我国科技规划的目标管理，本论著提出以下政策建议。如日本第3期《科技基本计划》从8个重点领域凝练了273个“重要研发课题”来落实各项规划目标，第4期、第5期《科技基本计划》则通过若干“重要政策问题”的解决来支撑实现各项规划目标。

借鉴国外规划实践经验，结合当前我国科技规划在编制、实施、评估等方面存在的问题和现实需求，围绕加强和改进我国科技规划的目标管理，本论著提出以下政策建议。

（1）进一步提高科技规划目标的编制质量水平

首先，在目标内容上，应参照SMART原则科学制定科技规划的目标内容。如果规划目标过于宏观、抽象，可借鉴日本的经验，将规划目标进行逐层分解，使之不断地细化和具体化。同时，注重目标的可考核性，避免出现部分目标指标“无法测算”的现象。

其次，要确立规划目标的执行体系。在制定规划目标后，不能“撒手不管”，还需要在文本层面明确规划目标的执行体系。如日本第3期《科技基本计划》从8个重点领域凝练了273个“重要研发课题”来落实各项规划目标，第4期、第5期《科技基本计划》则通过若干“重要政策问题”的解决来支撑实现各项规划目标。《欧洲2020战略》则通过设立七大旗舰计划，支撑实现每一个“头条目标”。这种做法，从顶层设计上强化了规划目标的执行机制，能够有力推动规划目标任务的顺利落实。

最后，还要明确各项规划目标任务的责任归属。可参考美国政府绩效目标管理模式，设置类似的“目标负责人”和“绩效改进委员会”等高层专职人员和机构，以加强对创新资源的统筹协调和目标实现进度的督导，进一步提高规划目标的落实效率以及规划实施的效果。

（2）以“问题导向”实现科学技术与创新政策的一体化设计

科学技术与创新的“一体化”不仅是当今世界的潮流趋势，也是深入实施创新驱动发展战略的内在要求。以重点领域为对象、以单项关键技术攻关突破为导向的规划制定模式确已过时。目前，我国五年科技规划的制定，仍然属于以构建领域单项技术体系为导向的模式，总体处于日本第2期《科技基本计划》的编制水平（在目标管理的精细化程度上仍未达到第3期《科技基本计划》的水平），距离日本第4期、第5期《科技基本计划》的“问题解决型”目标管理模式和“全国战略总动员”的强力做法，仍有不小差距。

“十三五”期间，我国的国家五年科技规划在名称中增加了“创新”二字，名称改为“科技创新规划”，强调将“科技创新”作为一个整体进行顶层设计。但是，考察《“十三五”国家科技创新规划》的内容，仍然是按照重大项目实施，建立国际竞争力、民生改善、国家安全等不同领域方面的技术体系的思路编制，并通过专栏的形式列举了不同领域方面的重要研发方向、重点任务内容；对于科研成果如何在经济社会实际推广运用，科技以外的其他部门和社会系统应采取哪些配套政策措施，以及各部门的责任归属等，都没有在规划体系中进行设计。换言之，规划的编制思路仍然囿于旧有的模式，并没有充分地体现出“创新”的规律和要求，亦未制定有力措施以实现创新链与政策链、产业链等社会系统之间的协同互动。

作者认为，在未来科技规划的编制中，应在规划编制的思路上实现重大创新，可以吸收借鉴日本第4期、第5期《科技基本计划》的制定模式，首先瞄准战略规划目标的实现，凝练经济社会发展中的重大关键问题；然后以“问题解决”为导向，确定相应的科研攻关方向和重点政策措施。即在规划制定时便实现“科学技术与创新政策”的“一体化设计”，在顶层设计上促成创新链、产业链、政策链等的“多链融合”，以进一步反映和体现“创新”的特征规律和政策要求，使科技创新规划实至名归。

（3）建立基于目标管理的“规划—计划/政策—项目”逻辑链接

如果在制定时，国家总体科技规划与专项科技规划之间目标脱节，在实施中规划目标又与科技计划/政策、科技项目脱节，那么规划的真正执行落实情况将无从知晓，规划的实施也难以开展科学的监测评估。也正因为如此，美国才通过法律手段（《政府绩效现代法案》），要求各联邦机构在制定本部门战略规划目标时，明确说明对实现中央层面战略规划目标（联邦政府优先目标）的贡献关系，在年度项目立项、预算申请时要说明项目支出对机构战略规划目标、联邦政府优先目标的贡献，进而构建覆盖“中央/部门规划—计划—项目”3个不同层级的绩效目标体系。

我国可以参考美国政府绩效管理的做法，以刚性的、明确的制度规定，要求在国家综合性总体发展规划与各部门规划/专项发展规划之间，在发展规划与各类计划/政策、年度项目支出之间，建立起相互逻辑关联的目标贡献关系。

关键是要在每年的财政预算申请时，明确要求各部门在每年的预算项目支出目标中说明对本部门规划/年度计划中哪些具体目标产生贡献，各部门的规划/年度计划目标需要说明对国家总体发展规划/年度计划中哪些具体目标产生贡献，并在本部门的网站上予以公示，接受公众监督。这样，一方面有利于夯实目前发展规划实施的薄弱环节，打破规划实施的“黑箱”；另一方面，也有利于对各部门出台的公共干预措施等进行追根溯源，根据其与规划/计划目标的相关性，判断其立项和预算要求的合理性，同时也为规划、计划实施的绩效监测评估提供前提条件。

（4）加强规划实施的统筹协调

如前所述，高层领导对目标管理的深度参与，是确保目标管理运行成功的关键性因素。实践中，日本《科技基本计划》从制定、实施到监测评估，均由首相作为议长的综合科学技术创新会议具体负责，而非文部科学省；美国政府绩效管理的统筹协调部门是总统预算管理办公室，而非财政部；《欧洲2020战略》组织实施的统筹协调机构则是欧盟的常设执行机构——欧盟委员会。

鉴于此，我国可以参考日本、美国、欧盟的做法，在各部门之上的中央层面，建立一个高级别的、专门负责科技规划制定、组织实施与监测评估的常设机构，可依托目前已有的国家科技领导小组^[1]，通过建立类似日本综合科学技术创新会议的常态化、制度化的运行机制，围绕科技规划中“重要问题”的解决，充分发挥统筹协调作用。

科技规划的高层统筹协调机构，还应该建立完善科技规划实施的监测评估体系，加强科技规划评估体系制度文件、标准规范、信息系统等方面的建设。

（5）建立基于目标管理的制度化监测评估机制

在建立基于目标管理的PPP逻辑链接的前提基础上，建立覆盖“事前—事中—事后”全流程的评估制度。具体包括：

在规划发布前，开展前评估，主要针对目标设定的相关性、科学性、可考核性等进行评估，避免出现模糊性和因果性方面的缺陷与不足，确保规划目标的编制质量。

在规划执行阶段，建立“年度监测+中期评估”实施模式（针对一些重点的优先目标/指标，还应当建立季度监测机制），并根据动态监测结果，优化调整目标内容，以及资金、政策和权力等配置，推进重点目标任务的顺利实现。

规划的总结评估属于事后评估性质，根据情况可适当规模地开展。规划总结评估主要是为下一期发展规划的制定提供决策参考，但一般而言重要性和意义不如中期评估，毕竟秋后算账式的考核问责并不是制定发展规划的目的和本意（如何确保规划目标顺利实现才是）。不过通过规划总结评估，总结本期规划实施的经验教训，通过“奖优罚劣”调动各方面执行落实规划的积极性，能够为下一期规划的组织实施发挥重要的促进作用。

基于目标管理的科技规划“事前—事中—事后”全流程监测评估如图8.1所示。

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图8.1　规划评估的“年度监测+中期评估”实施模式（以五年规划为例）

（6）建立规划的年度执行计划

由于科技规划的实施周期较长，而且全球形势与科技创新的发展日新月异，因此有必要每年根据最新形势变化制订落实规划的年度执行计划。我国1956年制定的《十二年科技规划》、日本第5期《科技基本计划》、美国政府绩效管理、《欧洲2020战略》等均采取了这种模式。

规划年度执行计划的内容应聚焦规划的目标内容，对照科技规划的内容结构与体例，根据每年度的最新经济社会形势变化科学编制，其中应明确落实规划战略目标任务的年度目标及相应的责任归属。如果把开展日常业务工作的年度工作计划等同于落实规划的年度计划，即“以业务代规划”，那么规划的指导作用和地位将大大削弱，甚至存在被架空的风险。

（7）坚持信息公开透明

可借鉴美国政府的做法，建立专门的绩效网站，集中发布各级各类政府绩效信息并定期更新。不仅国家总体发展规划的目标，各部门的专项规划、计划/政策、项目的目标也要公开，并且需要具体说明对上一级目标的具体贡献。每个目标的责任机构和责任人、规划实施的年度监测与中期评估报告、重点目标/指标的季度监测结果等也都应在网站上公开发布，以利于社会公众对各类绩效目标的完成情况进行监督。

科技规划的目标管理与评估机制研究：借鉴国外经验，提出政策建议

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