科技规划目标评估：PPPR模型构建

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：换言之，PPPR模型通过不同层级目标之间的关联贡献关系，使科学开展规划实施的监测和评估成为可能。再次，实现了规划评估体系的整体构建。而PPPR模型参考OECD等国际组织的项目评估模型等，构建了覆盖发展规划“从编制、执行到结果产生”完整生命周期的评估模型。PPR方法仅在2个城市规划的评估中应用过，PPIP模型更是从未在实践中运用过。

由于PPIP模型过于复杂，在实践当中并未曾运用。而且Alexander和Faludi对政策的定义与发展规划中对政策的定义并不一致——在发展规划领域，政策是狭义的，应该包含于规划之中，而在PPIP模型中却正好相反。

PPR方法虽然在里斯本、波尔图两个城市规划的评估中进行了应用，但是该方法仅适用于城市空间规划的评估，而且不能解释连接规划实施结果与规划本身的“过程”（process）的具体内涵与路径，无法解决规划执行过程中的“黑箱”问题。虽然如此，PPIP模型及PPR方法仍然为我们理解规划的实施过程、评估规划的实施效果提供了宝贵的思路借鉴。

在PPIP模型及PPR方法基础上，基于目标管理理论和科技规划“PPP逻辑链接”的构建，作者参考经合组织（OECD）等制定的有关项目评估标准，借鉴日本、美国、欧盟的规划实践经验，并结合我国实际，提出了科技发展规划评估的PPPR模型，具体如图7.2所示。

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图7.2　科技规划“规划—计划/政策—项目/措施—结果”（PPPR）模型

需要强调的是，“规划（plan）—计划/政策（program/policy）—项目/措施（project）—结果（result）”模型（简称“PPPR模型”）的构建基础，是依据“目标细分”“问题导向”两种目标管理模式建立的“规划—计划/政策—项目/措施”PPP逻辑链接。换言之，PPPR模型中的计划/政策、项目/措施都是符合目标管理要求、与规划目标逻辑相关的，即都是能明确说明对哪些具体规划目标做出贡献的计划/政策、项目/措施。正如日本厚生劳动省设立的“身体机能分析、辅助、代替机器的开发”专项计划及其下设课题能明确说明支撑实现的是第3期《科技基本计划》中的哪些理念、大政策目标、中政策目标，以及哪些重要研发课题的研发目标、成果目标那样；也如美国每个联邦政府机构的项目活动、规章、财税支出、政策等，按照《绩效现代法案》（GPRAMA）要求，都能描述出对本机构哪些年度绩效目标产生贡献，进而知道对哪些机构战略规划目标、机构优先目标、联邦政府年度绩效目标、联邦政府优先目标产生贡献那样。

与PPR方法等相比，PPPR模型具有以下创新之处：

首先，解锁了规划执行过程中的“黑箱”。在PPR方法中，规划的执行过程（process）仍是一个黑箱，Oliveira和Pinho并没有阐释规划执行过程的明确内涵。而PPPR模型通过目标之间的关联贡献关系，将规划的执行过程解锁为“规划（plan）—计划/政策（program/policy）—项目/措施（project）”三阶结构，不仅明确了规划的执行路径，打开了规划执行过程的迷之“黑箱”，而且使模型要素内容进一步丰富。

其次，为破解长期困扰规划评估界的“归因”难题做出了创新性的贡献。通过目标之间的贡献关系打开规划执行过程中的“黑箱”，也为规划评估的“归因”创造了条件——如果计划/政策、项目/措施是为了落实规划中的某个目标而实施或出台的，那么这些计划/政策、项目/措施实施所产生的效果自然也是规划实施所产生的效果。虽然PPPR模型并不能100%地解决规划实施成效的“归因”问题，但至少能够从理论上、从逻辑上“自圆其说”，从而为破解规划评估“归因”问题开辟了一条新的可能路径。换言之，PPPR模型通过不同层级目标之间的关联贡献关系，使科学开展规划实施的监测和评估成为可能。

再次，实现了规划评估体系的整体构建。PPR方法仅仅提出了“规划—过程—结果”的理论方法，并没有建立相关的评估模型。而PPPR模型参考OECD等国际组织的项目评估模型等，构建了覆盖发展规划“从编制、执行到结果产生”完整生命周期的评估模型。该模型不仅直观简洁，而且逻辑清晰，使规划评估更易于理解和操作。

另外，使用对象范围进一步拓展。PPR方法仅适用于城市规划，而PPPR模型适用于科技规划和其他发展规划（综合性总体发展规划，教育、农业等其他领域的专项发展规划），以及其他类型的具有类似执行体系的规划。

最后，实践经验来源进一步丰富。PPR方法仅在2个城市规划的评估中应用过，PPIP模型更是从未在实践中运用过。而构建PPPR模型的启示来源于日本5期《科技基本计划》、美国政府绩效管理、欧盟《欧洲2020战略》等丰富的规划实践，拥有更为广泛和丰富的实践经验作为支撑。

总而言之，PPPR模型通过不同层级目标之间的贡献关系，建立了从规划文本到实施结果之间的因果链，虽然这种因果关系可能是部分的，但确实是客观存在的。如果打一个不太恰当的比喻，把PPPR模型视为一棵大树，那么规划就是这棵树的主干，不同的规划目标是不同的分枝，计划/政策是每个分枝上的树杈，项目/措施则是每个树杈上的花朵，每个花朵最终结出的果实就是规划最终的实施结果，而平时的浇水施肥、除草除虫等则是促进规划目标管理顺利运行的各项保障措施。如此，每年丰收时，哪个分枝硕果累累、哪个分枝一无所获便可一目了然。到规划实施结束时，如果每个分枝都硕果累累，那就实现了“十年树木”的目的，规划的实施也就获得了真正的成功。而把这棵大树的主干、分枝、树杈、花朵、果实各种要素连接在一起的，正是“目标”。如果没有建立起各种要素之间的这种目标联系，那么到收获的时候，人们面对的将是一堆堆凌乱的果实，不仅无法辨知哪些果实是由哪个分枝上结出的果实，甚至连这些果实是不是这棵大树上结出的都无从辨知。这时，如果“拍脑袋”式地得出评估结论，自然会受到各种质疑，难以令人信服。

科技规划目标评估：PPPR模型构建

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