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2023-08-05
科技规划目标管理与评估机制研究：前期探索及成果
【摘要】：图7.1“政策—规划/计划—执行过程”模型受PPIP模型及评估框架的启发，Oliveira和Pinho提出了“规划—过程—结果”的方法，并从事前理性、过程绩效、结果一致性3个维度提出了适用于城市空间规划的评估框架。总的来看，目前国外在规划评估方面的研究探索，大多集中在城市规划、环境规划以及公共政策等领域，较少有涉及发展规划评估方面的理论研究成果。
目前，国内外评估界在项目评估、计划/政策评估方面已经积累了非常丰富的理论方法和实践经验，但是在规划评估方面的理论方法和实践经验积累还相对较少。以2008年召开的第八届欧洲评估协会会议和第七届规划评估国际研讨会为例（两个会议都是每2年召开一次），前者的会议宣讲数量高达310场，而后者的宣讲数量仅为20场（Oliveira和Pinho，2011）。著名评估学者Lichfield（2000）将“规划评估国际研讨会”（IWEP）称为一个“小众的、勤勉的国际家庭”，在这个小众的国际家庭里，大家享受着“轮流举办会议、时不时见上一面”的乐趣。根据Lichfield（2000）的统计，相比项目评估、计划评估等，规划评估不仅开展得较少，而且大多集中在“前评估”阶段，凸显了规划决策制定环节相比规划执行实施环节更加受到重视。可见，规划“重制定、轻执行”的现象，不仅在国内大量存在，在国际上也是一个相对普遍的现象。
虽然规划评估是一个相对小众的领域，但仍有不少专家学者在孜孜不倦地探索和开拓，并取得了一些重要的理论研究成果。其中具有代表性的有PPIP和PPR等方法模型。
Alexander和Faludi（1989）认为，规划的评估取决于对规划的理解和定义。对规划的认识主要有3种观点：一种是理性至上主义，极端地认为规划是“对未来的掌控”，要通过理性分析消除未来发展中的不确定性。在这种模式下，规划的评估标准是目标内容的“完全一致性”：如果规划内容被不折不扣地执行、目标被不折不扣地完成，就是成功的，反之则是不成功的。另一种则是另一个极端——拥抱不确定性的“决策中心”主义，认为规划只是用来服务于决策的工具，是帮助决策者掌握情况的“前期投资”和“探路石”，不必也不应该严格按照规划来执行。在这种模式下，规划的评估也是“决策中心”的——规划提前终止并使决策受益成为评估规划实施是否成功的标准。第三种模式是前两种的折中，即有限理性模式。这种模式既承认规划执行的重要性，强调规划执行与规划产出、实施成效之间的联系；又承认规划实施中的不确定性，认为必须对规划的执行过程开展评估，以使规划实施更加有效。基于这种折中模式，Alexander和Faludi于20世纪80年代提出了规划实施与评估的“政策—规划/计划—执行过程”（policy—plan/programme—implementation process，PPIP）模型，如图7.1所示。根据该模型，他们还设计了以“一致性、理性过程（完全性、连贯性、参与性）、事前最佳性、事后最佳性、决策利用性”等为评价指标的规划评估框架，并绘制了极为复杂的“政策—规划—计划—项目”（PPPP）评估流程。
图7.1 “政策—规划/计划—执行过程”（PPIP）模型
（资料来源：E.R.Alexander，A.Faludi（1989）.Planning and Plan Implementation：Notes on Evaluation Criteria［J］.Environment and Planning B：Planning and Design，16（2）：27-40.）
受PPIP模型及评估框架的启发，Oliveira和Pinho（2011）提出了“规划—过程—结果”（Plan—Process—Result，PPR）的方法，并从事前理性、过程绩效、结果一致性3个维度提出了适用于城市空间规划的评估框架。其 中，“事前理性”维度包含了规划内部连贯性、规划与城市需求愿景的相关性、规划系统的阐明、外部连贯性、规划制定与执行过程中的公众参与5个评估指标；“过程绩效”维度包含了规划在决策中的利用、人力与财政资源方面的承诺2个评估指标；“结果一致性”维度包含效果（规划—结果）、城市发展过程的方向2个评估指标。
Shahab等（2019）则基于规划评估和福利经济学、新制度经济学的视角，提出了6个规划评估的指标：有效性（亦即一致性）、绩效、效率（包括静态效率和动态效率）、公平性（包括代内公平性和代际公平性）、可接受性（包括社会可接受性和政治可接受性）、制度性安排（包括管理可行性和交易成本）。
总的来看，目前国外在规划评估方面的研究探索，大多集中在城市规划、环境规划以及公共政策等领域，较少有涉及发展规划评估方面的理论研究成果。这或许和目前国外大多数国家较少制定关于经济社会发展方面的规划（包括科技规划）有关。
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