科技规划中基于目标管理的PPP逻辑链接研究

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：建立基于目标管理的PPP逻辑链接的作用和意义在于：首先，能够使规划的目标切实得到执行落实。依托目标管理，打通“规划→计划/政策→项目/措施”逻辑链条，可以使顶层的规划目标与具体计划项目和政策措施实现“挂钩”。可见，通过PPP逻辑链接可以破解规划实施评估中的归因难题，自然也规避了前述有关学者对当前我国规划评估科学性、严谨性的批评和质疑。

虽然“问题导向型”目标管理模式更符合当今的科技发展潮流，但是在本质上，“目标细分型”“问题导向型”这两种目标管理模式并没有优劣之分，只有适用的条件和场合之分。一般来说，在科技发展与经济社会间的关系较简单时（如基础研究领域的发展规划），适合使用“目标细分型”模式；在强调绩效问责的场合，需要注重强化绩效目标的考核，也适宜采用“目标细分型”模式，正如美国《绩效现代法案》采取的便是这种模式；在规划发布机构的组织协调力度较弱、难以对重大问题的解决进行协调时，也适宜采用“目标细分型”而非“问题导向型”模式，如欧盟在实施《欧洲2020战略》时采用的也是目标细分的做法。反之，在科技发展与经济社会间的关系较复杂，以及规划发布机构的组织协调力度较强时（如日本第4期、第5期《科技基本计划》的实施），则适宜采用“问题导向型”目标管理模式。

此外，“目标细分型”和“问题导向型”这两种目标管理模式还存在着以下区别：

首先，在逻辑起点上各不相同。“目标细分型”模式是根据当前发展趋势，通过前瞻预测未来发展确立规划战略目标；而“问题导向型”模式是为了解决当前面临的最紧迫问题和挑战，满足本国乃至人类生存、发展的需求（如日本第5期《科技基本计划》将“全球规模问题的应对”纳入），然后“倒果为因”，使问题解决后应达到的状态即为规划战略目标的实现。其次，两者在实现手段上各不相同——一个以目标为抓手，一个以问题为抓手。“目标细分型”模式主要依靠遴选各重点领域、重点政策，然后确定各重点领域、重点政策目标，最后通过具体的科技计划/政策解决各领域、政策方面的具体问题，进而逐层实现规划战略目标。而“问题导向型”模式是通过凝练经济社会发展中的最紧迫和最重要的战略问题，然后面向战略问题的解决，设立相关的科技计划/政策，开展科研与创新等活动，最终通过战略问题的解决实现规划战略目标。

虽然“目标细分型”和“问题导向型”这两种目标管理模式的起点不同、采取的手段不同，但是殊途同归，它们最终的落脚点却是相同的——都是为了使规划的战略目标顺利落地和实现。更为关键的是，这两种目标管理模式都能够成功建立起科技规划执行体系中“规划（plan）—计划/政策（program/policy）—项目/措施（project）”3个层面的逻辑链接（简称“PPP逻辑链接”），从而使规划组织实施自上而下的逻辑链条顺利“贯穿打通”——最顶层的抽象规划目标，通过层层分解，最后直接落实到具体的计划项目与政策措施之上，实现各级政府部门制定出台的计划、政策、项目的可追溯，继而实现规划实施结果的可归因。

建立基于目标管理的PPP逻辑链接的作用和意义在于：

首先，能够使规划的目标切实得到执行落实。规划目标与计划/政策、项目/措施的匹配对接，能够使规划目标顺利“落地”，获得实实在在的支撑；同时，目标责任也由此“自上而下”地层层传导，最终将中央政府的目标、各部门的目标、各项目承担单位的目标紧密联系在一起，提高各部门、企业和社会各类组织机构参与规划实施的积极性和主动性。这一做法，符合目标管理通过目标来指导、激励全体人员的思想和行动的宗旨，正如目标管理理论提出者德鲁克所言——“不是因为有人叫他们做某些事，或是说服他们做某些事，而是因为他们的任务目标要求他们做某些事（岗位职责）”（许一，2006）。

其次，能够为规划实施的监测提供前提基础。依托目标管理，打通“规划→计划/政策→项目/措施”逻辑链条，可以使顶层的规划目标与具体计划项目和政策措施实现“挂钩”。这样，在规划开始实施以后，规划主管机构可以在汇总各方面规划执行主体的科技项目立项和政策措施制定信息基础上“顺藤摸瓜”，实时监测各项规划目标的执行落实情况，获知每个规划目标已经得到了哪些计划项目和政策措施的支撑，以及支撑的力度如何，等等。

最后，使科学地开展规划实施的评估成为可能。顶层规划目标与具体项目/措施实现了“挂钩”，为科学评估规划的实施效果提供了可能。由于科技计划项目、政策措施都是依据规划目标而设立出台的，其目的是为了执行落实上层的规划目标，那么这些科技计划项目、政策措施产生的成效和影响自然属于科技规划的实施效果，而那些与规划目标无关的计划项目、政策举措产生的成效和影响自然也不应当视为科技规划的实施效果。例如，有媒体报道，某地方政府为应付生态环保检查，竟然用绿漆偷偷将山体“刷绿”企图蒙混过关（蔡晓辉，2019）。在建立PPP逻辑链接后，若检查评估时发现当地政府并没有关于植树造林、生态修复等方面的财政项目支出，也没有出台相关的政策，那么根据PPP逻辑关系即可判定：山体“变绿”要么是当地政府在造假，要么绿化的效果应归功于其他因素，反正与当地政府执行落实生态环保规划无关。可见，通过PPP逻辑链接可以破解规划实施评估中的归因难题，自然也规避了前述有关学者对当前我国规划评估科学性、严谨性的批评和质疑。

科技规划中基于目标管理的PPP逻辑链接研究

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