科技规划的目标管理与评估研究

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：建立科技规划的执行体系虽然科技规划的实施涉及方方面面，需要全社会共同参与，但是科技发展规划的组织实施主要涉及的是规划、计划、项目3个层次。在某些科技规划的实际执行过程中可能还会再制定若干专项规划，从而形成“规划、子规划、计划/政策、项目/措施”的执行体系。

在规划目标科学制定之后，即需要有力的执行举措来落实这些目标，否则规划制定得再漂亮也只是空中楼阁，亦即通常所说的“一分部署，九分落实”。

（1）建立科技规划的执行体系

虽然科技规划的实施涉及方方面面，需要全社会共同参与，但是科技发展规划的组织实施主要涉及的是规划、计划、项目3个层次。

与规划的定义五花八门一样，项目的定义也有多种。关于项目（project）的定义，国际标准组织（ISO）在其发布的《质量管理——项目管理质量指南》（2017）中将之定义为“一个实现某个目标的特定过程”。美国项目管理学会（PMI）在其《项目管理知识体系指南》（2004）中将项目定义为“一种旨在创造某种特定产品、服务或结果的临时性努力”，而把那些持续性的、重复性的工作称为“运作”（operation）。中国（双法）项目管理研究委员会（2006）在其《中国项目管理知识体系》中综合关于项目定义的各种描述，推荐了一种较为广义的项目定义，即“项目是为实现特定目标的一次性任务”。

关于计划（program）的定义，《项目管理知识体系指南》（2004）认为“计划是一组需要以协调的方式管理才能取得利益和控制的相互关联的项目，如果单独管理这些项目则不能取得这些利益和控制”。同时，美国项目管理学会在该指南中还提出了比计划规模更大的“项目组合”（portfolios）的概念——“项目组合是项目或计划以及其他工作的集合，而且将这些项目或计划以及其他工作组合在一起，有利于促进有效管理以实现战略商业目标”，并认为存在着“战略规划、项目组合、计划、项目、子项目”的层次结构。《中国项目管理知识体系》（2006）沿用了美国项目管理学会关于计划的定义，并强调计划与项目最本质的区别在于二者有着不同性质的“目标”——计划的目标通常是抽象的，内涵会随着时间的推移或环境的变化而变化，而项目的目标通常是明确而具体的；另外，在项目之下，还提出了子项目、工作包、工作单元、任务、活动等不同层级的概念。

在我国科技领域存在着数量众多的科技计划，如大家熟知的“863计划”“973计划”等。科技计划除了研发类计划外，一般还包括政策引导类计划、人才类计划以及平台基地类计划等。2014年国务院发布《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将中央财政支持的科技计划整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项新的五大类科技计划。而科技计划一般由科技项目（包括科研项目、人才项目、基地项目、风险投资项目等）组成，有时项目之下根据需要还会设置若干课题以及子课题、子子课题等。

除了科技规划、科技计划、科技项目之外，我国科技领域还经常使用科技政策这一工具，尤其是在改革科技体制机制、完善科研项目管理、促进产学研合作和成果转化等方面，通常以国务院或相关部委发文的形式出台某项政策，制定一系列具体的措施。例如，2018年国务院发布《国务院关于优化科研管理　提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），出台了合并财务验收和技术验收、赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权、开展“唯论文、唯职称、唯学历”问题集中清理等20项具体措施。按照美国项目管理学会关于项目是“一种旨在创造某种特定产品、服务或结果的临时性努力”的定义，这些具体的措施应属于广义上的“项目”，而制定这些相互关联的措施的国发〔2018〕25号政策文件亦应属于广义上的“计划”。事实上，公共政策学的创始人拉斯韦尔和卡普兰也认为，公共政策是“一种具有目标、价值与策略的大型计划”（张金马，1992），也强调政策是一种以特定目标为取向的行动计划。结合我国国情，同时为便于统一表述，本论著将科技政策（policy）与科技计划（program）并列，并根据项目的定义，将科技政策中的具体措施也视为“项目”层级。

在某些科技规划的实际执行过程中可能还会再制定若干专项规划，从而形成“规划、子规划、计划/政策、项目/措施”的执行体系。有些规划可能只涉及科研项目，并没有制定相关政策，从而形成“规划、计划、项目”执行体系，甚至可能在规划中直接设立相关重大项目，形成“规划、重大项目、子项目”执行体系，等等。为便于通用表述和确保体系的简洁性，本论著将重点针对规划、计划/政策、项目3个最常见的层级，以“规划、计划/政策、项目/措施”作为典型的规划执行体系开展研究。

需要说明的是，虽然企业已经成为我国的创新主体并开展了大量的科技创新活动，但对于企业的科技创新行为，应充分发挥市场这只“无形之手”的决定性作用。规划这只“有形之手”不宜也不能对企业的创新活动进行直接干预，而只能通过科技计划项目、科技政策措施引导企业的创新行为。事实上，企业等社会化创新主体也主要通过承担相关科技计划项目、落实相关科技政策措施等参与科技规划的实施。同时鉴于企业等社会化力量自发落实科技规划的创新活动难以统计监测，因此本论著在建立科技规划的执行体系时主要考虑各级政府执行落实科技规划的活动（包括出台科技计划和政策等），而未将企业等社会化创新主体自发性执行落实科技规划的科技创新活动纳入。

（2）在科技规划执行体系中引入目标管理机制

无论定义或层级怎么划分，当前摆在科技规划实施面前最为紧迫的问题是执行过程中的“黑箱”问题以及由此造成的规划实施成效的“归因”难题，即到底哪些科技计划项目、科技政策措施是受规划的引导产生的？哪些效果和成效是由规划的实施带来的？换言之，关键是如何使科技规划与科技计划项目、科技政策措施实现“挂钩”，建立规划与实施成效之间的因果联系。

事实上，实施效果的归因是规划界面临的一个普遍难题，尤其是对于像空间规划等复杂性程度较高的规划而言。这也是与计划评估、项目评估相比，规划评估较少开展的主要原因之一（Guyadeen和Seasons，2016）。在国外，已有一些学者尝试破解规划的归因问题。葡萄牙学者Oliveira和Pinho（2011）注意到了要想证明规划实施的成功，必须加强实施结果与规划本身之间的关联，提出了“规划（plan）—过程（process）—结果（result）”的“PPR方法”，并在里斯本、波尔图两个城市规划的评估中进行了探索应用。但是该方法并没有清楚揭示连接实施结果与规划本身的“过程（process）”的内涵和实施路径究竟是什么，只是笼统将之称为“过程”——对于我们来说，仍是一个谜之“黑箱”。

美国学者Lucie Laurian等（2010）在总结梳理规划评估发展历程的基础上，提出了POE方法，并选取了雨水管理与河流水质、古建筑保护、风景与生态保护3个主题对新西兰区域规划的实施效果进行了评估。该方法主要包括3个步骤：第一步，由评估人员画出“规划逻辑图”，确定哪些层级的规划能够“在逻辑上”产生预期的成效；第二步，将规划目标与实际观测到的成效进行比对，以确定规划目标是否实现；第三步，由专家（包括当地人士）共同对规划的执行过程，以及能够产生成效的规划与非规划因素（包括其影响权重）等进行分析，通过软件测算出规划对成效产生的贡献。POE方法虽然在解决归因问题上更进了一步，但仍然存在着一些缺陷：首先，Lucie Laurian等人自己也坦承，这种方法只适合用来评估规划的某个方面的具体成效，不适合用来评估规划的整体成效；其次，在成效的归因上完全依赖于专家的主观判断，容易与实际情况出现偏差；最后，这种方法属于事后评估，没有提前介入规划的实施过程，对规划的执行情况不能及时进行反馈和纠偏，“事后诸葛亮”的作用与意义毕竟有限。

上述城市规划、区域规划的实施过程，是经济、社会、人口、土地、环境、资源、交通、城乡建设等众多因素相互作用的过程，最终产生的实施成效确实错综复杂，难以厘清。相比之下，科技发展规划在执行上相对较为简单，能够构建“规划、计划/政策、项目/措施”执行体系。但是，如果不同层级要素之间缺乏连接的“桥梁”，那这个执行体系仍然是混乱不堪的，规划的实施效果也是难以“归因”的。

因此，作者认为，极有必要在已构建的“规划、计划/政策、项目/措施”执行体系的基础上，引入目标管理这一手段，进一步构建基于目标管理的“规划—计划/政策—项目/措施”执行体系，即通过目标之间的贡献关系，连接不同层级的要素，理清规划实施的脉络，将规划实施过程中的“黑箱”打开，继而有望破解归因等难题^[2]。事实上，美国、日本已经在规划实践中实现了这一点——在美国，根据《绩效现代法案》的要求，每一层级的规划、计划或政策/项目都要说明对上一级目标实现的贡献；日本则直接将科技规划目标任务分解到每一个政府部门，落实到各部门的科技计划/政策之上，进而直至落实到一个个具体的项目/措施之上。

科技规划的目标管理与评估研究

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