欧洲2020战略的主要内容及目标管理与评估机制研究

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：制定背景2010年3月3日，欧盟委员会发布了《欧洲2020战略》。2010年6月，欧洲理事会正式批准了这一文件，《欧洲2020战略》开始正式生效。针对每一个优先重点，《欧洲2020战略》均明确了具体含义和需要采取的行动。因此，《欧洲2020战略》认为，欧洲必须采取以下行动：——强化创新。当前急需改善欧盟私营部门的R&D环境，这也是《欧洲2020战略》出台的许多措施的目的之一。

（1）制定背景

2010年3月3日，欧盟委员会发布了《欧洲2020战略》。这是继《里斯本战略》之后欧盟发表的第二份发展战略。2010年6月，欧洲理事会正式批准了这一文件，《欧洲2020战略》开始正式生效。

《欧洲2020战略》发表于欧盟经济艰难复苏之际，2008年爆发的金融危机和2009年发生的主权债务危机对欧盟经济造成了巨大打击——2009年欧盟国家的GDP下降了4%，工业生产水平跌回20年前，回到20世纪90年代的水平，2 300万人（占经济活动人口的10%）失业。金融危机对欧盟国家的财政打击则更为严重，欧盟国家的平均财政赤字率达到7%，负债水平达到GDP的80%以上。可以说，两年的危机掏空了欧盟国家过去20年的财政积累。

《欧洲2020战略》认为，这样的严重局面暴露了欧盟过去在结构上的弱点：一是企业在R&D和创新上较低水平的投入，信息通信技术采用的不足，在社会某些方面不积极拥抱创新，市场准入存在障碍等因素导致欧盟国家与主要经济伙伴之间的生产力差距越拉越大，经济增长率也结构性地更低；二是目前20～64岁人口69%的就业率显著低于其他国家和地区，其中高龄工作者（55～64岁）就业率只有46%，而美国、日本的这一数字在62%以上；三是随着战后“婴儿潮”一代陆续退休，欧盟国家的老龄化开始加速，其经济活跃人口将从2013年或2014年之后开始萎缩，越来越少的工作人口和越来越多的退休人口将给欧盟的福利体系带来巨大的压力。

与此同时，欧盟面临的外部挑战与竞争形势也较以往更加严峻。一方面，欧盟与美国等发达国家的差距正在拉大；另一方面，中国、印度等新兴经济体正在大幅增加R&D投入，以实现在全球产业链、价值链上的跃升，使欧盟陷入“前后夹击”的境地。2008年金融危机的爆发，暴露了全球（包括欧盟）金融体系存在的宽松信贷、短视主义等问题，需要进行修整和重塑。全球人口激增、资源利用效率的不足等将在全球范围内加剧自然资源的争夺，给气候变化和生态环境带来巨大的压力和挑战。

（2）三大优先重点

为克服欧盟的结构性弱点，应对外部竞争和挑战，《欧洲2020战略》提出了未来发展的三大优先重点：①智慧增长——发展以知识和创新为基础的经济；②可持续增长——推进资源利用更加高效和绿色，以及更加具有竞争力的经济；③包容性增长——巩固高就业的经济，实现经济、社会和国土空间的和谐。

针对每一个优先重点，《欧洲2020战略》均明确了具体含义和需要采取的行动。以第一个优先重点“智慧增长”为例，《欧洲2020战略》指出：“智慧增长意味着增强知识和创新，使之成为我们未来增长的驱动力。这要求改进我们的教育质量，强化我们的科研绩效，在整个欧盟范围内促进创新和知识的转移，充分利用信息通信技术；确保创新的理念能够转化为新的产品和服务，从而创造增长和高质量的工作，并有助于应对欧洲和全球面临的社会挑战。但是，要想获得成功，上述这些还需要与企业家精神、金融，以及用户需求与市场机会相结合。”

因此，《欧洲2020战略》认为，欧洲必须采取以下行动：

——强化创新。欧洲的R&D支出低于2%，而美国为2.6%，日本为3.4%，这主要源于欧洲的私营部门的R&D投入较低。不仅是R&D支出的绝对值，欧洲还要关注研发支出的影响和构成，改善私营部门在欧盟范围内开展研发的环境。欧盟在全球高技术企业上的较小占比，也反映了与美国的差距。

——强化教育、培训和终生学习。在欧洲，1/4的学生阅读能力较差，1/7的年轻人过早地脱离教育和培训；大约50%的年轻人取得了中等资格水平，但这难以满足劳动市场的需求；在25～34岁的人口中，只有不到1/3拥有大学学位，而美国的这一数据为40%，日本则超过50%。根据Nature指数，世界排名前20的大学中欧洲只有2所。

——拥抱数字社会。全球对IT技术的需求是一个价值2 000亿欧元的市场，但其中只有1/4来自欧洲公司。欧洲在高速互联网方面也落后了，这影响了欧洲的创新能力，包括农村地区的创新能力，以及知识在线扩散和商品、劳务在线分销的能力。

（3）五大“头条目标”

为了对各成员国的努力方向进行引导，为欧盟的发展进程“掌好舵”，欧盟委员会在《欧洲2020战略》中提出了5个方面的“头条目标”（Headline Targets）。这些目标的遴选主要依据以下原则：一是可测量；二是能够反映各成员国情况的多元性；三是可获得充足可靠的数据，以服务于相互比较的目的；四是对于2020年《欧洲2020战略》实施成功至关重要。

这五方面的“头条目标”分别是：

①20～64岁人群的就业率从目前的69%增长到75%以上，包括提高女性、高龄工人和流动工人在劳动中的参与度。

②欧盟此前设定了R&D支出/GDP达到3%的目标。这个目标成功地吸引了对公共和私营部门R&D支出的关注。当前急需改善欧盟私营部门的R&D环境，这也是《欧洲2020战略》出台的许多措施的目的之一。另外，如果将R&D与创新放在一起来看，那么支出范围显然就会更加广阔，也会和商业运营、生产力驱动更加相关。因此欧盟委员会提议继续保持3%的目标，但同时要开发一个能够反映R&D与创新强度的指标。

③温室气体减排30%或比1990年水平至少下降20%（如果条件成立的话）；将可再生能源在能源最终消费中的比例提高到20%；将能源的利用效率提高20%。

④在教育方面，将年轻人的辍学率从当前的15%降低至10%，同时将30～34岁人口中接受完整高等教育的比例从31%提升至2020年的40%以上。

⑤生活在国家贫困线以下的欧洲人口数量应下降25%，使2 000万以上的人口脱离贫困。

《欧洲2020战略》指出，上述五大头条目标是相互关联的，例如对清洁低碳技术的投资，既有助于温室气体减排和应对气候变化，也能够创造出新的商业和雇佣机会。为了实现这些目标，需要采取更加强有力的领导、做出更强的承诺，以及有效的交付机制，来改变欧盟各成员国的态度和行为。

《欧洲2020战略》同时还指出，这些目标是代表性的，而不是全面详尽的，它们代表了欧盟委员会对期望欧盟2020年应该达到的状态（在关键参数上）的一个概览。考虑到欧盟新旧成员国之间的巨大国情差异，因此欧盟委员会提出的这些目标都是普适性的，即与各成员国的发展都密切相关。欧盟各成员国需要将这些欧盟层面的目标转化“翻译”成本国的目标，以便更加契合本国的国情。

（4）七大旗舰计划

与《里斯本战略》一个最大的不同之处是，《欧洲2020战略》除了制定顶层的优先发展重点和发展目标之外，还设计了具体的行动计划——七大旗舰计划。具体包括：为实现“智慧增长”优先发展重点，设计了“创新联盟”“青年行动”“欧洲数字化议程”3个旗舰计划；为实现“可持续增长”优先发展重点，设计了“资源高效的欧洲”“全球化时代产业政策”2个旗舰计划；为实现“包容性增长”优先发展重点，设计了“新技术与工作议程”“欧洲反贫困平台”2个旗舰计划。

每个旗舰计划都明确了行动计划的目标、欧盟层面的任务、各成员国的任务。以第一个旗舰计划“创新联盟”为例，主要内容如表5.1所示。

表5.1　“创新联盟”旗舰计划主要内容

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（资料来源：European Commission.Europe 2020：A European Strategy for Smart，Sustainable and Inclusive Growth［R］.2010.03.03.）

从以上内容可以看出，欧盟不仅在《欧洲2020战略》中设定了三大优先发展重点、五大头条目标，还针对优先发展重点设置了七大旗舰计划，通过2～3个旗舰计划支撑落实每个优先发展重点和头条目标。每个旗舰计划从欧盟层面和各成员国层面分别设置了总体目标和具体任务，因此从规划设计上就形成了分工明确、支撑有力的规划目标执行机制。如图5.1所示。

欧洲2020战略的主要内容及目标管理与评估机制研究

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