我国科技规划的目标管理与评估机制研究

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：虽然近年来我国发展规划的制定与管理水平在不断提升，但梳理发现，目前国内在发展规划目标管理方面的实施基础仍然较为薄弱，存在着不少体制机制方面的问题，未来具有较大改进空间。目标设置存在缺陷与不足李倩认为，目前我国在发展规划的目标设定上，主要存在目标清晰度和因果性两个方面的问题。这样容易造成预算项目支出以及项目所属的科技计划等与部门、国家规划目标“脱节”的风险。

虽然近年来我国发展规划的制定与管理水平在不断提升，但梳理发现，目前国内在发展规划目标管理方面的实施基础仍然较为薄弱，存在着不少体制机制方面的问题，未来具有较大改进空间。

（1）目标设置存在缺陷与不足

李倩（2016）认为，目前我国在发展规划的目标设定上，主要存在目标清晰度和因果性两个方面的问题。具体包括：

在目标清晰度方面，我国战略规划的目标体系往往过于强调宏观性、战略性和策略性。首先，客观目标较少，习惯用“基本”“较快”等模糊修辞来取代具体目标；其次，目标体系中的优先次序也不明确，常常试图覆盖所有的领域，以《中长期科技规划纲要》为例，仅重点领域就高达11个、优先主题高达60余个，此外前沿技术多达8个领域、近30类，另外还包括重大专项16项、基础科学前沿18项、重大科学研究计划4项，如此无所不包的科技规划很难想象会有足够的资源支撑，难以做到重点突出。

在目标因果性方面，首先，规划目标中选取的指标不能完全反映绩效，特别是所选取的指标以“投入”型为主，缺少必要的质量指标。其次，不同层级之间的政府规划，不考虑本级实际情况，一味照抄上级规划。这种情形下设计的目标，显然与实际需求关联不强。最后，规划中对目标与手段之间的因果性不加以详细和深入地论证。

除上述问题外，作者认为，我国科技规划在目标设置上还存在以下问题：

一是部分目标指标难以科学测量。规划目标指标不仅存在上述清晰度方面的问题，而且还存在测量方面的问题。例如，在《中长期科技规划纲要》《国家“十一五”科技规划》制定的几个主要发展指标中，“对外技术依存度”（武夷山，2012）与“科技进步对经济增长的贡献率”（许平祥等，2008）两个指标的测算方法一直存在着争议，以至于《国家“十二五”科技规划》在发展指标中将这两个指标剔除。

二是未建立目标分解与执行体系。纵观“十一五”以来我国制定的3个五年科技规划及2006年制定的《中长期科技规划纲要》，不仅没有对规划目标进行分解，而且更关键的是，没有建立规划的执行落实体系。如果规划目标在设定后不设计具体的执行落实路径，则规划的可操作性和可执行性，无疑将会大打折扣。

三是未明确详细的目标责任归属。由于没有对科技规划的目标进行分解，也没有建立规划目标相应的执行体系，因此在科技规划的实施过程中，各级、各类规划执行主体的责任归属，亦难以进行明确和分配，由此带来的推诿扯皮、交叉重复、拖沓低效等弊端亦势必难免。

（2）上下级规划之间未形成目标关联

如前所述，目前我国已经形成了“三级三类”的发展规划体系，在科技规划领域，也形成了类似的规划体系。如国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》后，科技部等部门按照要求，相继制定了32个不同领域的科技创新专项规划，形成了“1+32”的科技规划体系格局。但是，对这32个专项规划的目标内容进行对比分析后发现，没有一个专项规划在设定目标时明确说明对《“十三五”国家科技创新规划》目标的具体贡献关系，或者说明支撑实现《“十三五”国家科技创新规划》中的具体哪一个规划目标。

不仅科技发展规划如此，国家综合性发展规划也存在这一问题现象。为贯彻落实国家《“十三五”规划》，有关部门制定了61个国家级专项规划（其中16个重点专项规划以国务院名义发布、45个其他专项规划以部门名义发布）。作者对这些专项规划的目标内容进行分析后发现，除了少数几个与约束性指标密切相关的规划外，同样没有一个国家级专项规划明确说明对国家《“十三五”规划》目标的具体贡献关系。

上下级规划目标之间明确贡献关系的断裂缺失不利于对规划目标任务的执行落实情况进行监管，容易导致专项规划目标的“碎片化”——由于没有明确描述出对具体国家顶层规划目标的贡献关系，各专项规划在制定目标任务时的自由度和随意性非常大，很容易出现各自为政、分散重复等现象，甚至可能打着落实上级规划的“旗号”干着本部门领域的“私活”，进而造成财政投入的低效与浪费。

（3）配套实施文件缺失

为便于各类科技规划执行主体更好地理解和更准确地执行科技规划中的各项目标任务，在科技规划发布之后，有必要制定不同内容方面与时间跨度的配套实施文件。但是，在我国的科技规划历史实践中，只有1956年制定的《十二年科技规划》制定了年度工作计划，2006年制定的《中长期科技规划纲要》制定了配套政策，其他各期中长期科技规划和“十一五”以来的各期五年科技规划均未见有类似的配套实施文件。

在年度实施计划方面，虽然每年科技部均组织召开全国科技工作会议，讨论形成年度工作的计划安排，但其内容并不是对照五年科技规划目标任务内容制定的，无论是围绕五年科技规划还是《中长期科技规划纲要》，均未见制定相应年度的执行计划。这一现象不仅存在于科技规划领域，在国家的综合性五年规划及其他领域的专项规划中也同样存在——由于发展规划涉及方方面面，日常开展的业务工作一般或多或少都会和发展规划相关，如果把日常业务的年度工作计划等同于执行发展规划目标任务的年度实施计划，即以业务“代”规划，而非以规划“带”业务，那么发展规划的指导作用与意义就会大打折扣。

发展规划年度实施计划等配套文件的缺失既不利于对发展规划的目标任务及时进行动态调整，也不利于各级各类规划执行主体在各个年度及时、准确地理解和落实规划中的各项目标任务，科技规划的引领和指导作用也将进一步弱化。

（4）规划目标在执行过程中的“脱节”

我国政府绩效管理虽然起步较晚，但正日益受到重视，近年取得了持续进步——2015年财政部发布了《中央部门预算绩效目标管理办法》，加强了对中央预算项目支出、部门整体支出绩效目标的管理考核。但遗憾的是，关于绩效目标的设定，该管理办法仅做了笼统性的模糊规定——“绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求”，并未要求各项目支出、部门整体支出明确说明对哪些规划中的哪些具体目标做出贡献。

这样容易造成预算项目支出以及项目所属的科技计划等与部门、国家规划目标“脱节”的风险。由于每个科技计划有其自身的管理目标和运行方式，倘若规划实施监控不到位，各科技计划极可能只关注自身目标而搁置规划目标，导致实际执行与规划脱节（黄宁燕等，2014）。由于预算项目支出、科技计划与规划目标之间缺乏具体明确的“贡献”关系，各部门的预算项目支出和科技计划，具体支撑着部门规划、国家规划中的哪些具体目标，或者反过来，部门规划、国家规划中的目标具体由哪些预算项目、科技计划来支撑落实，均不得而知（即前述的“黑箱”问题）。科技项目、科技计划与规划目标的脱节将使科技规划目标存在“被架空”风险，最终落入“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬境地。

这一“脱节”风险在国家综合性五年发展规划中也同样存在。虽然国民经济社会发展五年总体规划设立了约束性指标，如在国家《“十一五”规划》中设立的22个指标中，有8个为约束性指标。但在规划实施过程中，我国政府仅对这8个指标进行了“硬性”的层层分解、层层考核，其余14个预期性指标均未进行“硬性”的分解和考核。这8个约束性指标显然不能代表整个发展规划的全部目标和内容。另外，这些约束性指标也仅仅是进行了层层分解和考核，对于具体的执行落实过程——即与有关公共干预措施（计划、项目、政策、行动等）之间的关联问题并未提出相关强制性的机制要求，因此同样难以从根本上解决上述规划执行过程中的“脱节”问题和规划实施效果的“归因”难题，反而可能催生前述的短期投机行为。

（5）缺乏相应的目标实现保障机制

除了上述问题与不足之外，目前我国在科技规划目标管理的保障机制方面也存在着诸多缺陷。

首先是缺乏统筹管理的组织保障。目前我国国家级的科技规划从编制起草、组织实施到监测评估等各环节的工作，实质上均由国家科技部牵头。虽然2018年政府机构改革后科技部的职能有所增强，但仍难以高效、有效协调其他平级政府部门，不利于科技规划实施过程中的资源统筹和政策协调，也不利于各项规划目标的督促推进和顺利实现。

其次是监测评估机制不够完善。目前五年科技规划的年度监测、中期评估、总结评估等活动均是跟随国家综合性五年发展规划的评估节奏开展，未形成固化的制度。而且国家综合性五年发展规划评估存在的问题现象同样也存在于五年科技规划的评估活动之中——由于规划执行过程中科技计划、项目与规划目标可能“脱节”，规划实施效果在评估时难以进行归因，因此只能主要依靠评估人员和专家的主观判断，难以让人信服。

另外，信息公开机制有待建立。无论是科技规划的年度监测、中期评估还是总结评估，相关监测评估报告等信息目前均未向社会公开，不利于社会公众和科技界了解各项规划目标任务的实施进展和开展外部监督。

综上所述，当前我国科技规划在组织实施机制方面，尤其在开展目标管理方面，基础较为薄弱，在实施机制顶层设计和规划目标的落实落地落细上存在着若干缺陷与不足，急需进行优化调整和完善。

我国科技规划的目标管理与评估机制研究

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