科技规划实施中的突出问题及解决研究

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：但是，目前在发展规划的组织实施过程中仍然存在着一些深层次的、不容忽视的突出问题。规划评估面临“归因”困境如前所述，为强化发展规划的组织实施，我国政府建立了“年度监测评估+中期评估+总结评估”机制。当前，困扰发展规划实施评估的一个最大难题是规划实施效果的“归因”问题。这种无视“归因”问题、想当然地把所有发展成绩的取得都归功于规划制定与实施的做法，很可能会得出荒唐错误的评估结论。

虽然针对发展规划的组织实施，我国政府采取了若干举措，如设定约束性指标、制定配套政策、强化执行监测评估等，有力扭转了以往发展规划“制定时重要，实施时次要，评估时不要”等现象。但是，目前在发展规划的组织实施过程中仍然存在着一些深层次的、不容忽视的突出问题。

（1）规划评估面临“归因”困境

如前所述，为强化发展规划的组织实施，我国政府建立了“年度监测评估+中期评估+总结评估”机制。如从2003年开始，我国首次正式对《“十五”计划》开展中期评估；2008年，国家发展改革委牵头开始在全国范围对《“十一五”规划》进行中期评估；2015年开始对《“十二五”规划》进行总结评估；最近一次规模较大的评估活动是2018年组织开展的《“十三五”规划》中期评估。与之相伴随，科技、教育、农业等各领域的专项规划，也都纷纷开始按要求开展相关评估。

但是，这些规划评估活动受到了不少学者的质疑，被认为“严肃性和约束力不足”，一些地方政府开展的规划评估“流于形式”，存在评估方法和程序不够严谨等缺陷（朱敏，2013）。李善同和周南（2019）也认为，虽然发展规划实施评估工作的启动在扭转我国发展规划领域长期存在的“重编制、轻实施和评估”等问题上取得了一些成效，但是由于体制机制的原因，发展规划实施评估仍然存在着一些亟待解决的关键问题，在一定程度上影响了发展规划实施评估的权威性和实施效果。

当前，困扰发展规划实施评估的一个最大难题是规划实施效果的“归因”问题。在一些规划评估实践中，人们经常简单地将发展结果与规划目标进行比较（即所谓的“一致性”评价），如果两者“一致”就认为规划实施获得成功。这种无视“归因”问题、想当然地把所有发展成绩的取得都归功于规划制定与实施的做法，很可能会得出荒唐错误的评估结论。以假设某地方政府编制的《生态环境科技发展规划》为例：在规划实施过程中，很可能规划中确立的“蓝藻暴发控制关键技术攻关”等任务并未得到有效落实，但由于规划实施年份降水量增多、气温偏低等原因，导致“××湖泊蓝藻暴发次数明显减少”等目标“碰巧”顺利实现；如果据此评估认为该科技规划“顺利有效实施，目标成功实现”，那就太天真了。正因为如此，国内学者张可云（2018）对国内开展的《“十三五”规划》中期评估的科学性提出了质疑和批评，认为不能直接武断地把各级政府出台的公共干预措施产生的效果“胡子眉毛一把抓”地都算作规划实施的效果，更不能简单地将基年与报告年的指标进行对比。

其实在规划评估领域，国内外学者已经进行了一些探索。Alexander和Faludi（1989）提出了规划评估的PPIP模型，但由于该模型过于复杂、难以操作，从未在实践中运用过。在国内，相伟（2012）提出了“结果—效果—过程”（REP）的规划评估模式——结果评估判别是否实现了规划目标、哪些领域实现了规划目标、哪些领域没有实现规划目标、各领域规划目标实现的进度等，按照规划内容进行逐项评价，属于浅层次评估；效果和过程评估则评价规划实施后对经济社会发展产生的综合效果和规划实施过程的合规性、合法性，是深层次的评估。但是，这些研究仍未有效解决规划评估中的“归因”难题。

（2）规划执行存在“黑箱”现象

规划评估的“归因”困境来源于规划执行过程中的“黑箱”问题。众所周知，发展规划并没有强制执行力，只是政策引导性的纲领性文件。换言之，在发展规划发布之后，除了极少数的几个约束性指标之外，各部门、各地方、各企事业单位等各类规划执行主体是否落实规划中的目标任务主要凭自身的意愿和兴趣，自由度非常大，缺乏刚性的约束。这就带来了规划实施过程中的“黑箱”问题。

如果把规划执行主体（一般主要为各中央部门、地方政府等）制定出台的公共干预措施（包括各类计划、项目、政策、工程和专项行动等）看作发展规划实施的产出（output）的话，那么哪些干预措施是受规划引导产生的？而哪些干预措施的出台又与规划没有关系？换言之，在规划制定发布之后，各部门、各地方出台了哪些公共干预措施来落实规划？规划中的任务内容哪些真正得到了大家的响应，哪些没有得到响应？这些目前都难以切实掌握。在规划发布实施之后，大家是否都在做正确的事？是否都在正确地做事？所做的事又是否都产生了正确的结果？这些都不得而知。规划的执行过程宛如一个谜之“黑箱”。

既然各级政府部门制定出台的各类公共干预措施与发展规划之间的关系难以厘清，那么这些公共干预措施实施之后取得的成效与发展规划之间的关系也必然难以厘清。规划执行过程中的“黑箱”问题既是造成规划实施效果“归因”困难的关键，也是当前大家对规划实施评估科学性产生怀疑的“焦点”所在。换言之，要想解决规划实施评估的“归因”难题，就必须先解决规划实施过程中的“黑箱”问题。

（3）“高压式”考核衍生短期投机行为

虽然我国近年对发展规划的实施机制给予了高度重视，也制定出台了许多具体举措。但是，总的来看，目前我国发展规划的“有力”组织实施机制仍然是以“高压式”的行政手段为主——在发展规划中设立约束性指标的独特做法，仍体现出浓厚的计划体制色彩；对规划执行情况开展专项大督查、将规划实施情况纳入各级领导干部考核评价体系并将考核结果作为干部晋升惩处重要依据……这些机制和做法更是将行政化的手段运用到了极致。

但在实践中，这种“要我干”的高压式手段并不一定都能奏效，有时反而会适得其反。在不合理的高压目标下，地方政府可能迫于考核压力搞短期投机行为——例如“十一五”期间，为了实现节能减排的目标，许多地方采取了拉闸限电的措施；为了完成环境污染指标，甚至临时关闭大量工厂，等考核结束后再重新恢复。又如，三北防护林地带由于土地贫瘠，本适合种植灌木或抗干旱的草类，但在以森林面积作为考核标准的制度背景下，地方官员却选择种植速生乔木，结果降低了地下水位，反而加速破坏了当地脆弱的生态系统。

不同于正面绩效，促成绩效指标的成本和意料外的后果并不会被考察，执行机构有动力主动忽略它们，这意味着在实现目标的过程中，目标指向的政策问题有可能进一步恶化或被新的问题所替代（李倩，2016）。

科技规划实施中的突出问题及解决研究

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