票房监管：我国线上线下联合管理实现

1.票房监管的概念

票房监管制度是指我国国家电影事业行政主管部门统一负责对我国电影电视行业整体票房经营进行行政监督和财务管理的一种相关法律法规制度和财政行为。根据电影产业促进法第五十一条的规定^[17]，对于我国电影发行企业或者电影院等实施的虚假交易等“偷票房”行为，由各地方电影主管单位负责，情节将被依法责令整改并罚款。

目前，我国的票房监管主要是通过线上管理和线下监管来实现的，即以全国电影票务综合信息管理系统和中国电影数据信息网为主要平台，以发行方和电影院统计渠道为辅，形成了主管部门和市场实体联合统计的监管框架。^[18]

其中，全国电影票务综合信息管理系统由国家电影事业发展专项资金管理委员会办公室（简称专资办）负责，与该系统相关的规范包括《电影院票务管理系统技术要求和测量方法》《国家新闻出版广电总局关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》。截至目前，我国内地上映的所有影片票房均同步至该系统，而专资办对于这一系统的管理，既包括统计全国电影票房数据，还包括以此为依据供各方乃至专资办本身“分账”票房。《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》第七条^[19]、第十条^[20]规定，每部电影票房的5%应当缴作电影专项资金，并按照4：6比例分别缴入中央和省级国库。新冠肺炎疫情期间，《财政部、国家电影局关于暂免征收国家电影事业发展专项资金政策的公告》等免征收疫情期间电影专项资金的办法发布。同时，电影院放映收入根据《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》的规定，可以选择适用简易计税方法计税，即3%增值税。

溯其法律来源，仅电影产业促进法第三十条^[21]中存在有关计算机售票系统的规定，但该条款并未明确计算机售票系统的具体指向，也就无法区分法律规定的是电影院销售使用的计算机售票系统，还是电影院统一上传的全国电影票务综合信息管理系统。因此，结合目前实际情况来看，针对全国电影票务综合信息管理系统所进行的一系列监管，除为电影产业链主体、电影产业市场提供权威参考外，还是缴纳专项资金与增值税的依据。

然而，电影票房作为现代服务业的营业收入，实时动态监测所反应的票房信息可能属于商业秘密应用的范畴，公开公示票房并以此为征收款项依据也在一定程度上成为票房造假行为的动机，从这一层面而言，全国电影票务综合信息管理系统的合法合理性与具体操作规制还有待探究。

1979年，随着改革开放进一步深化，社会主义市场经济体制不断健全，电影产业的新机遇应运而生。中共中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施。1993年，票房分账制度改革取代了原本计划经济式的电影发行放映体制，改变了中国电影集团公司按照 “收入留成”比例下发省级电影院，“多退少不补”的分成情况。

至2000年后，我国社会和经济快速繁荣和发展，在满足人民的物质和精神生活需要的同时，也对其精神和文化生活的发展提出了更高要求，电影作为一种商品已经占据了大众化市场的一席之地。进口电影大片、合拍片层出不穷，内地不同类型的“爆款”影视电影再次刷新了国内票房历史纪录，电影的优秀传统艺术文化与其中的经济社会价值日益融合并得到充分凸显，从2002年至2010年，我国国内的电影票房从不满10亿元到破100亿元的票房大关，2019年国内的电影票房营业收入已高达642.66亿元。

电影市场票房已逐渐成为我们判断我国电影行业持续发展整体水平的重要依据之一。票房所展现出的影片市场效果以其经济性和客观性当之无愧地成为众多监管与市场行为的依据，从政府管理到电影市场三方主体，都已将票房作为决策行动的重要考量。

2.电影院票房监管制度的发展

（1）萌芽时期20世纪初：租界规章制。

20世纪初期，我国处于内忧外患的历史时期，清朝与北洋政府相继灭亡，革命萌芽展露。上海等租界内的电影院发展迅速，其管理制度也在变化中形成了一条较为完整的发展路径。

1842年《南京条约》签订后，英、美、法租界建立，数据显示，到20世纪20年代中期，上海公共租界居民已过百万。租界的文娱生活管理主要由“一制度”“一部门”负责。“一制度”是指由英国驻沪领事签订的《上海土地章程》，“一部门”则是指工部局。工部局是上海公共租界的行政机关，由道路码头委员会演变而来，其中，警务处、卫生处、火政处、捐务处、工务处与电影院监管关系最为密切。

由于电影放映之初大多在剧场、戏楼及茶馆中进行，上海公共租界电影院的执照规章制度早期也附属于《上海土地章程》中的剧场及电影执照制度。^[22]直到1915年，为满足电影场所发展的需求，工部局才制定了单独45条电影场所管理执照规定和章程，电影场所管理从其他娱乐场所中分离出来。^[23]

（2）初兴时期1930—1948年：分轮放映制。

1947年，上海作为当时连接中西文化的出口之一，如张爱玲在《多少恨》中所述：“现代的电影院本是最大众化的王宫。”^[24]

20世纪三四十年代，南京国民政府统治确立，加强了对电影事业的领导或行政干预，电影院作为电影传播渠道，成为其监管的重要对象。从以传统的电影检查手段间接进行干预，到直接垄断各级电影院的发行权，国民政府不断地控制和升级，“集权”的趋向也越发明显，由官方主导的以“文明礼仪改革”工作为核心的各类电影院体系建设，也逐步向体制化过渡。

由于当时电影拷贝数量有限，20世纪30年代的中国电影放映开始根据经济实力将电影分轮放映，即把电影分为首轮电影、二轮电影、三轮电影和四轮电影，电影院也随之划分为首轮电影院、二轮电影院、三轮电影院和四轮电影院^[25]，首轮电影院的观众多为当时的上层阶层人物，三、四轮电影院则为普通工薪阶层的员工和大学生开放。^[26]

电影院在生产票房的同时也被票房影响，20世纪40年代以前，上海电影院的票房放映时间和轮次的等级大小多由提供该影片的主体资源来决定。时代催生出新的电影院分类方式，票价为电影院划分出不同消费水平的观影群体，使得电影受众的观影需求得以实现，在拮据收入和“时髦”追求之间达到了平衡，使得各阶层都得以欣赏电影，同时扩大了票房来源。由此可见，电影院作为立体化的文娱空间，在某种程度上也容纳了制度对于政治、经济、文化和意识的态度。

（3）体制化时期1949—1966年：国营电影体制。

“文化是由知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗，以及所有成为社会一分子所需要具备的能力和习惯等项目，共同构成的复合体”^[27]，即人类从原始通往社会化的必经之门。1949年，在政治体制建构的时期，对于文化的管理不是游离于政治之外，而是作为百废待兴的一部分，为集体提供窗口，为个体提供话题，作为宣传教育和振兴市场的重要渠道之一。

在制度上，1948年，袁牧之发表了《关于电影事业报告》，中共中央宣传部根据这一重要报告，逐步研究制定了关于建立一套基本覆盖全国各民族地区的广播电影事业管理体制的试点行动实施方案。^[28]在机构上，文化部成立，其下属还设有广播影视局等职能部门和常务办公厅。^[29]

另外，电影现场放映车队也是这一历史时代特殊实际情况下的产物。^[30]我国第一个大型户外电影剧场、流动的户外放映服务车队是新安旅行团。^[31]电影放映队深入农村，使得占国家人口大多数的工农阶级了解到电影，票房来源从大城市向中小城市渗透。

①电影放映公司。

1951年，负责管理影片发行的中国影片经理有限公司正式成立，规划和建立了一套全国范围内的影片发行和放映服务网络，采取统一协商和排片的方式。1957年4月6日，国务院批准了文化部关于各地方电影发行企业划归地方文化行政机关领导和管理的规定。1958年，中国电影发行放映公司成立，其在职能方面既有行政性又有经营性，在各省、市、自治区的电影发行放映公司中起着主导作用。^[32]

原民营电影院改制为公私合营企业后，由电影公司统一管理，不仅包括电影放映，还包括电影院硬件设施的改造和建设。这些原有的公办或民营电影院一方面由市级发行公司管理，另一方面由地方文化部门管理，长期以来形成了“双向管理”的局面。

②电影院等级划分，票价管理。

1954年，中央人民政府文化部改为中华人民共和国文化部，作为国务院部门负责继续管理相关工作。1954年1月13日，电影局遵照文化部关于加强电影放映和发行工作的指示，制定了《电影院划分等级和调整票价的办法》，将电影院定为甲、乙、丙三个等级，并依据等级调整电影院票价。^[33]

（4）转型时期1976—1992年：电影产业市场化。

“文化大革命”结束后，“党对文艺工作的领导，不是发号施令，不是要求文学艺术从属于临时的、具体的、直接的政治任务”^[34]，电影产业由“计划”向“市场”过渡转型。电影院建设从由国家力量主导变为由国家、电影业界和观众三方合力推动。

在新旧观念与制度体系的碰撞与交替中，人们在电影院迎来了历史上罕见的观影环境相对宽松的时代，观众也拥有更多的选择电影、参加对话和发表意见的自由，一个更具“民主性”的现代电影院公共空间逐步得到建立与发展。

1979年，《文化部、财政部关于改革国营电影发行放映企业管理体制的财务实施办法》发布。1986年，第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议根据国务院议案，把广播电视部改为广播电影电视部负责电影局工作。从1979年至1985年，我国由122121个国营电影发行播放单位逐渐发展为182434个国营电影发行播放单位。然而，随着电影产业的发展，大城市、大电影院占据市场头部，市场结构不均衡的局面逐渐显露。以1995年我国电影票房贡献发展总体情况举例，票房总收入中，贡献排名前五名省市票房份额占到了当年全国电影票房总收入的49%，前十名省市的票房份额则占到68%，排名前1/3的省市贡献了3/4的电影票房总收入。^[35]

（5）走向全球化时期1992年至今：电影管理体系化。

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织的第143个成员国。这一时期，由国家立法和政策调控的电影院管理机制逐渐建立与发展起来，产业资本成为电影院发展的重要推动力。同年，《电影管理条例》出台，在电影院管理方面更为开放和积极，如降低电影放映行业的准入门槛，对于非国有经济参与电影院建设和放映给予更多的肯定与鼓励等。

2010年，《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》明确了电影产业的属性。这一时期，我国电影票房进入了飞速发展的阶段，从2010年至2019年，票房总数完成了从百亿到六百亿的推进，其中，2014年的票房增长率达到了36.2%。^[36]

然而，发展之中，问题渐生。2014年中国电影发行放映协会、中国电影制片人协会的统计数据显示，上述协会仅在一年内就发布了3次通报，涉及共计43家电影院，对偷报或者瞒报票房的违法行为进行了严厉的惩罚处理。^[37]

①监管体系初步建立。

我国现行电影票房管理制度主要由电影产业促进法和中宣部国家电影局、专资办发布的各类规定组成， 包含了电影院票务系统的备案、使用，以及电影院及影片编码信息管理等问题。^[38]

2008年，《国家新闻出版广电总局电影局关于调整国产影片分账比例的指导性意见》发布。2011年，《广电总局电影局关于促进电影制片发行放映协调发展的指导意见》发布，将电影院分账比例控制在50%，电影院租金原则上在年度票房的15%以下。2013年末2014年初，《电影院票务管理系统技术要求和测量方法》（GY/T 276-2013）和《国家新闻出版广电总局关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》先后发布，广电总局委托国家电影事业发展专项资金管理委员会办公室建立全国电影票务综合信息管理系统，并对所有电影院的票务管理软件进行严格检测，对票务管理软件及其相关服务产品给予严格备案与公示。《电影院票务系统（软件）管理实施细则》规定，备案有效期为3年，无版本变化和功能修改的票务软件，在有效期满前60天内须报国家电影事业发展专项资金管理委员会办公室进行复核。

2015年，财政部、国家新闻出版广电总局发布的《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》规定，电影院“应当按其电影票房收入的5%缴纳电影专项资金”，“电影专项资金按照4：6比例分别缴入中央和省级国库”。2016年，中国电影发行放映协会受国家新闻出版广电总局电影局委托出台了《关于开展电影市场秩序专项治理活动实施方案》，以列举方式明确了26项违反法律规定的行为和相对应的处理方式。同年颁布的电影产业促进法不仅涵盖了电影产业相关的扶持之策，对于电影领域的违法经营、竞争行为也作出了特殊规范，其中针对票房造假设置了专门的条款，确认票房造假行为为明确的违法行为。

由于票房监管既要保障各从业主体的利益，保证产业活力，又要加强对从业主体违法行为的规制，塑造良性有序的产业链条，维护产业市场秩序、保护消费者的利益，因此，制度发展除主动立法之外，也受到产业需求的驱动。例如，针对电影制作商处于劣势分账地位为电影创作带来的不利影响的问题，治理票房造假，需要强化顶层设计，从监管的制度、机制、方法等多个层面上进行考量、协调。

②主体、措施较为局限。

2018年4月16日，国家电影局成立，由中宣部直接负责统一组织领导。2019年11月，国家电影局官方网站上线运营，信息发布、制度公示与网络接轨。对于不规范使用票务系统，偷瞒、截留电影票房销售收入，侵权放映、非法售票、盗录等涉嫌违法、徇私舞弊经营行为，监管处罚措施主要包括没收非法经营所得，给予行政罚款，停业清理整顿，以及吊销许可证；注销票务软件或者网络代售平台系统的备案资格；减免电影专项资金补贴及其他奖励；警告、劝诫、曝光、通报批评、列入黑名单等。^[39]

从中不难看出，现行的票房监管手段多围绕产业终端展开，且仅限于处罚罚款、停业注销等方式，对于具体的处罚数额并未明确。因此，从目前我国电影行业对于电影票房的高关注度来考虑，对于电影院偷瞒电影票房的违规行为能否采取严厉处罚制度是值得探讨的问题。

事实上，监管手段的局限很大程度上是由于监管部门的单一。电影产业促进法规定，电影工作由国务院和地方人民政府的电影主管部门负责。近年的监管惩罚情况可见表1，总体呈三、四线城市“偷票房”现象“猖獗”的趋势。中国电影发行放映协会官网统计显示，2016年中国电影发行放映协会共通报“偷票房”影院47家，2017年共通报“偷票房”影院326家，这些影院多由当地文化市场执法部门处罚，鲜有部门合作。一、二线城市的饱和使得电影院下沉至三、四线城市，但行业竞争的加剧和未成熟的观影群体易造成电影院的生存困难，使它们转向“偷票房”牟利的道路。这就对电影主管部门提出了更具体的要求，应明确而不拘泥于主管部门职责，灵活认识其他部门在电影产业发展中的角色定位，采取列举规定的方式或者鼓励而非支持的方式，如对电影活动，电影主管部门协调公安部门提供应用场地^[40]；鼓励金融机构提供电影融资以支持电影发展等^[41]。

表1　中国电影发行放映协会2016—2019年通报^[42]