中国全球治理人才培养：国际经验与中国实践

2023-08-04 理论教育版权反馈

【摘要】：按照该报告的定义，全球治理是各种公共的或私人的、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和，在全球层次上，它涉及非政府组织、公民的迁徙、跨国公司以及全球资本性市场。在该报告中，全球治理产生的背景包括国家之间日益增长的相互依赖，个人取代国家成为国际关系的主体，共同关注和共同命运将人们联系在一起，通信和计算机技术的发展推动了一体化的全球市场等。

“全球治理”（global governance）这一概念兴起于20世纪90年代，是伴随着冷战的结束和全球性问题的凸显而广泛传播的概念。这一概念之所以受到广泛关注，是因为随着经济全球化的不断深入发展，人类的政治生活也在发生着根本性的变化，其中最主要的特点就是政治过程的重心正在从“统治”（government）走向“治理”（governance），从“善政”（good government）走向“善治”（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的统治走向全球治理。^[5]如果就“治理”这一词本身的含义而言，它则大体上包括了三个层次：一是国家制度层次，就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”，主要包括实现法治、提升政府管理能力、改进政府效率等。二是社会建设层次，主要是指推动公民社会的发展，包括推动各种非政府组织、非营利组织和社会团体对于公共事务的参与。三是技术层面，主要指完善治理的机制和程序。^[6]

1995年是全球治理发展的重要转折点，因为在这一年成立了“全球治理委员会”，并且发表了著名的《天涯若比邻》报告。按照该报告的定义，全球治理是各种公共的或私人的、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和，在全球层次上，它涉及非政府组织、公民的迁徙、跨国公司以及全球资本性市场。^[7]对西方学者而言，他们更加强调全球治理是一种在不存在政府的条件下对于权威性规则的制定，如戴维·赫尔德（David Held）和安东尼·麦克格雷（Anthony McGrew）认为全球治理的基本分析单位是全球性的、地区性的或跨国性的权威性规则塑造和执行体系。它的主要关注点是不断进化的正式的或非正式的政治协调体系，包含了从本地到全球的多重层次，并且同时涵盖了寻求实现共同目标或解决共同问题的公共权威和私人机构。^[8]詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）则认为作为一种规则体系，治理只有在主体间关系中才具有意义，而这些规则的作用则取决于它们被大多数人所接受。^[9]全球层次上的治理则是一种“没有政府的治理”，就是说这种治理并不要求存在着压倒性的政治权威。^[10]从层次上来讲，全球治理是涵盖了人类活动的各个层次——从家庭到国际组织——的规则系统，这些规则通过控制行动来追求各自的目标，从而对各个层次的人类活动产生跨国性的影响。^[11]

当然，在20世纪90年代的大部分时期里，受制于特定的全球化发展阶段和国际关系的具体特点，人们对于全球治理的认识还是比较有限的。例如，乌蓬德拉·巴克西（Upendra Baxi）指出，在《天涯若比邻》报告中的一个主要问题就是背景假设和现实之间的不一致。在该报告中，全球治理产生的背景包括国家之间日益增长的相互依赖，个人取代国家成为国际关系的主体，共同关注和共同命运将人们联系在一起，通信和计算机技术的发展推动了一体化的全球市场等。但是与此同时，该报告又指出了当代世界政治失序的现实，包括冷战后由于对大规模杀伤性武器的追求所导致的新一轮军备竞赛，“暴力文化”的出现，贫困并没有因为全球经济的增长而消失，相反贫困现象还在不断增加，相对贫困现象愈演愈烈，“文化同质化”等。^[12]但是，《天涯若比邻》报告并没有对这些矛盾的现象或趋势提供解释。尽管世界看起来呈现出了一些新景象，但是世界政治的本质并没有发生根本性的变化。伴随着相互依赖、共同关注和共同命运，随之而来的是由军备竞赛、媒体不平等、持久的贫困和暴力所塑造的新的支配形式。因此，这份1995年出版的报告对于全球化和全球治理的态度过于乐观，忽视了阻碍全球治理的各种不平等和不均衡问题。

从一定意义上讲，巴克西所提出的全球治理所面对的问题是客观存在的。事实上，全球治理从来就不是一个均衡的过程，在其中有些国家受益较多，而另一些国家则受益较少。正如2008年爆发的全球金融危机所表明的那样，全球金融市场的运作出现了体制性失效，经济决策核心也存在严重的缺陷。而且，伴随着金融危机，粮食、能源、气候变化等危机接踵而至，暴露了全球治理机制在面对这些挑战时存在着严重的弱点。^[13]发达国家是全球金融危机的始作俑者，危机暴露了发达国家长期以来在经济和财政政策方面存在的严重缺陷，凸显了这些国家经济发展模式中的弊端。但是这一危机很快便扩散到世界上几乎所有的国家，无论发达国家还是新兴经济体都难以避免这种危机所造成的严重破坏。作为全球化和全球治理的主要受益者，发达国家享受了全球治理的绝大部分红利，同时又将现有治理体系中的不合理之处所造成的负面后果输出给其他国家，迫使其他国家为其先前所犯下的错误“埋单”。但是从另一方面来讲，尽管当前的全球治理中存在着诸多的不确定性和不合理之处，但任何国家都不可避免地被卷入到这一历史进程当中，也无法在这一全球化的时代独善其身。这就正如四十年前罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）所指出的那样，在国际经济体系面临严重威胁的时候，所有国家都难以避免这种灾难所造成的严重破坏。^[14]

由于经济全球化所具有这种连带效应，任何置身于全球化事外的幻想都是不切实际的。但是当前的全球治理模式也仍然不尽如人意，或者如安德鲁·赫鲁尔（Andrew Hurrell）所言，当前的国际社会至少面对着来自三个方面的挑战：一是塑造一种共享和共同利益；二是管理世界政治中的权力分配不平等；三是协调各国之间的文化多样性和价值冲突。^[15]在一部分学者看来，当前很难为解决这些问题找到一种具备合法性的全球政治形式，而这就导致了全球治理模式难以满足国家的要求。

因此，当前全球治理中的一个主要问题就是治理的失序，或者用某些学者的话来讲，就是“全球治理赤字”。如某些学者所言，全球治理赤字一方面意味着现有的国际制度或机制的效果并不尽如人意，另一方面则意味着存在着全球政治或民主方面的赤字，即在现有的全球治理制度当中，非西方国家的代表性严重不足，发言权严重缺乏，而这种代表性和发言权方面的缺陷则进一步导致了全球治理制度的失效。^[16]正如被广泛注意到并且广为诟病的那样，现有的全球治理制度并不能充分代表国际社会中的绝大多数国家的意志。世界上的大部分全球治理机制——特别是经济和金融领域的治理机制，如国际货币基金组织和世界银行——其重要职位均为来自西方国家的人士所占据，而在国际货币基金组织这种以加权投票为基础的组织当中，其绝大多数投票权也都被西方国家所垄断。^[17]

因此，要改进现有全球治理制度的不合理之处，就需要增强非西方国家，特别是新兴经济体在全球治理制度中的代表性。从一定意义上讲，任何制度——无论是国内还是国际制度——都是具有非中性的，就是指同一种制度对于不同的人而言其含义是不同的，而那些从既定的制度当中，或者可能从未来的某种制度安排当中获益的个人或集团会极力争取或维护对他们有利的制度安排。^[18]毫无疑问，现有的国际制度，无论是肇始于布雷顿森林体系的各种经济和金融领域的制度安排，还是政治、安全、文化和环境等领域的制度安排，都是由西方发达国家所主导的，其主要官员的任命、“游戏规则”的制定乃至具体的事务性安排也是由西方国家所牢牢掌控的。美国学者约翰·伊肯伯里（G.John Ikenberry）曾经指出，“二战”后的国际秩序是一种以美国为主导的，以西方“民主国家”为核心的，以开放、谈判和国际制度为主要基础的自由主义秩序。在这种秩序中，美国是主要的安全和经济公共产品的提供者，同时也是国际规则和制度的主要制定者和政治互动过程的维护者。同时，这一秩序还包括战略讨价还价、约束性安全纽带、开放市场和扩散性互惠等特征。^[19]事实上，基于自身强大的实力，美国确实在一定程度上提供了维护世界政治经济稳定的大量公共产品，或者如查尔斯·金德尔博格（Charles P.Kindleberger）所言，美国充当了国际政治经济秩序的“稳定者”（stabilizer）的角色，承担了为国际秩序提供廉价商品（distress goods）、充足的资本流动、稳定的货币流动性等功能。^[20]但是这种公共物品的提供仍然是以美国自身的利益为基础的，美国也正是基于20世纪30年代大萧条时期的政治经济动荡对自身造成的巨大危害才甘愿成为一个稳定者。

对于中国而言，随着自身实力的增长，已经有能力为国际社会提供一定的公共产品。同时，基于制度非中性的特点，随着为国际社会供应公共产品的增加而产生的在制度中更大的影响力也会服务于中国自身的利益。因此，无论是出于维护世界政治经济稳定、促进各国共同发展进步、实现各国共同繁荣的“公利”，还是维护自身正当利益、防止西方国家利用其在现有制度中的优势地位来侵犯中国权益的“私利”，中国都需要加强在全球治理制度中的影响力，推动现有制度的改革以使其更加公正合理，以便可以更加广泛地代表广大非西方国家的利益。事实上，中国在这方面已经做了大量的努力，如推动国际货币基金组织、20国集团，亚太经合组织的改革，促进金砖国家组织、上海合作组织在全球治理中发挥更大的作用，推动“一带一路”倡议的实施等。但是这些还远远不够，因为相比中国的政治、经济实力和国际影响力，中国在全球治理体系中的作用仍然是较为有限的，在很多时候不得不受发达国家所制定的非中性“游戏规则”的约束，并接受不公平、不合理的利益分配模式。例如，在中国加入世界贸易组织15年之后，欧美国家仍然拒绝承认中国的市场经济地位，^[21]而这背后存在着明显的中国同西方国家之间的利益之争。探究这背后的原因，一方面在于在过去的相当长一段时期内，中国一直是国际社会中的一个“新人”（novice），因此其主要任务是参与现有的国际制度并被这些制度所社会化。^[22]至于按照自身的诉求来塑造国际制度，对于中国而言则是一个较为遥远的目标。另一方面也在于由于国内外的各种原因，中国在这些国际制度中的代表较少，因此在很多事务上缺乏自身的“代言人”，难以在国际制度中发出中国声音。

在中国以参与现有国际制度、遵守现有规范为主导的时代，缺乏全球治理人才或许并不是一个紧迫的问题。但是在当前中国深度融入国际社会并且深入参与全球治理的时代，缺乏专门人才则已经成为中国推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向变革，在现有治理制度中维护自身权益的瓶颈。这是因为中国要不断深入参与全球治理，就要在各种治理制度中不断发出中国声音、提出中国倡议、阐明中国理念，并力争将自身的声音、倡议和理念转化成各方之间的共识，而这一切都是依靠具体的人来实现的。这些人肩负着在国际社会中传播中国价值观和维护中国权益的职责，同时也需要具备全球关怀，要有为世界各国乃至全人类的利益而奉献的精神。相应地，全球治理人才的缺乏则导致中国声音和中国方案难以在国际社会中传播，也难以得到世界各国的了解和认可。当前中国在国际组织中的工作人员呈现出数量少、职位低、影响轻的特点，同中国的大国地位和角色不相称。例如，在联合国系统中有中国籍雇员450人，仅占总人数的1%，其中供职于联合国秘书处的非语言类中国籍专业人员仅74人，远低于联合国给出的136个席位。^[23]在很大程度上，人才已经成为制约中国进一步参与全球治理的主要瓶颈。要实现党的十九大报告提出的“积极参与全球治理体系改革和建设”的目标，就需要大量既具备较高学识和个人修养，又具有较强奉献精神的全球治理人才作为支持。

中国全球治理人才培养：国际经验与中国实践

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