全球治理困难与根源分析

2023-08-04 理论教育版权反馈

【摘要】：首先，既有的全球治理格局始终无法突破其所面临的主体困境。由国家性质导致的这一根本悖论及由之形成的选择困境，则在对于全球治理具有强依赖意义的一些大国、强国和发达国家那里，表现得尤其明显。与上述相对照，全球治理主体困境的另一重含义，则在相当程度上凸显了其荒谬所在。

国际关系的历史如果按照不同的标准和逻辑，会有不同阶段，但从全球治理的角度看，则做如下大致划分可能对人们认识问题的起源和性质更有助益：一是两次世界大战前的国际关系，二是第二次世界大战结束到冷战结束时期的国际关系，三是冷战结束后至今的国际关系。两次世界大战前的国际政治或国家间关系，总体而言，其宏观结构由两部分组成，其一是解决资本帝国主义国家之间战争和控制需要的称霸和制衡结构，其二是解决这些国家与殖民地国家矛盾和斗争的掠夺支配结构。不难看出，在这样相对封闭的二元结构的国际体系之中，虽然国际矛盾和纠纷错综复杂，但是不可能产生后来所谓的全球治理的概念和实践。全球治理问题的肇始，实则是二战后全球任一偏僻角落都被纳入世界范围内的利益与权力结构之中，以及以联合国的创设为标志的制度体系之中的结果。就权力和利益格局而言，美国和苏联以及围绕两国所形成的国家集团之间的抗衡和较量，将世界上所有国家和地区都吸纳纠结在各自相对独立又相互交织巨大权力和利益链条之中。换句话说，世界上所有国家和地区都或被动或主动、或深或浅地被卷入到空前的相互联系之中了。这正是全球治理问题产生的现实基础。就制度和体制而言，联合国以及后来一系列国际组织和国际制度的出现，则试图将全球范围内的权力和利益的争取、巩固和转移一定程度上加以规制，即使不能彻底也能在相当程度上防止人类再次走向世界大战或自我毁灭。而这正是全球治理问题产生的规范基础。冷战的结束，打开了两霸相争的相对封闭环境，释放出潜藏其中的巨大能量，经济全球化迅猛发展，国际交往和流动以加速的方式进行，全球治理议题以其空前的重要性被推向世界政治经济议程的前沿。

当前的全球治理大体上包含了三个维度，即社会、政治和经济维度，以及两方面内容，即机制和过程。^[1]但是如果对全球治理的议题不加以限定的话，它就可以涵盖无限广阔的世界政治内容和国际关系内容，从和平与安全、领土与主权、生存与发展，军备与核武，到冲突与难民、贫困与援助、减灾与救援、儿童保护、性别平等、走私与洗钱、跨境犯罪、防恐反恐、疾病防控、人口贩卖、传染病防治、毒品禁制；再到政治与秩序、平等与民主，以及贸易与金融、环境与气候，都将成为全球治理的范畴。在这个意义上，许多观察家之所以怀疑全球治理概念是否确切与适当，甚至将其看作是无边无界的空洞修辞，则在相当程度上是可以理解的了。但是，我们不能仅仅因为全球治理具有这样的广泛含义和丰富内容，就怀疑其巨大的现实价值和实践意义，也不能因为这一问题包含有人们不愿意看到更无法找到捷径加以解决的众多难题，就转而否定问题的存在及解决问题的实践。恰恰相反，人们只有从纷纭复杂包罗万象的现象中梳理出全球治理的本质内容和基本指向，才能透过表象到达实质，对问题产生的根源做出理性的分析和评判。

概而言之，既有的全球治理格局一方面由于其触及的都是世界范围内亟待解决的问题，并在一定程度上取得了成效，从而提供了在民族国家界限仍然明显存在的情形下可以解决共同问题的思路和途径，以及可能超越民族国家界限通过国际组织和国际制度解决问题的思路和途径；另一方面，既有的全球治理格局却由于存在着始终不能突破的局限，从而呈现出步履维艰、困难重重的局面，甚至面临着一定范围一定程度上的中断和倒退的危险。这种危险可以被称之为“全球治理失灵”现象，即现有的国际规则已经不能有效地管理全球事务，不能应对全球性的挑战，从而导致全球问题不断产生和积累，进而产生了世界秩序失调的状态。这种失灵现象的产生主要是基于当前的制度性安排和秩序理念已经无法跟上世界变化的步伐，从而导致各国在面对全球性挑战时往往显得无能为力。^[2]具体而言，则在于如下悖论和困境的存在从根本上制约了全球治理实践的进展与成效。

首先，既有的全球治理格局始终无法突破其所面临的主体困境。所谓全球治理的主体困境，就世界政治和国际关系而言，本质上是指全球范围内不同国家和地区的权力和利益困境，因为政治主体的最现实关切无一例外是围绕其国家权力和战略利益形成的。由国家性质导致的这一根本悖论及由之形成的选择困境，则在对于全球治理具有强依赖意义的一些大国、强国和发达国家那里，表现得尤其明显。当全球范围的公共秩序与这些国家的根本权力需求和利益诉求相一致的情形下，这些大国、强国和发达国家，会在相当程度上表现出提供公共产品和解决国际共同问题的意愿和能力；而在全球公共秩序及其实现机制，与自己的权力需求和利益诉求相反或相抵牾的情形下，这些国家则会毫不犹豫地放弃维护国际秩序和支持解决国际问题的责任，做出自己认为最符合其国家利益的选择，这时它们口中曾无比珍视的民主、自由、平等和人权的价值，立即就会成为悬在空中的空洞幌子。这在时任英国首相特蕾莎·梅在议会审议英国脱欧是否合法前所发表的致辞中，以及时任美国总统特朗普发表的国情咨文中，得到了充分表现。在特蕾莎·梅那里，只有英国脱离欧盟，才能实现国家更高程度的安全、稳定、繁荣和对外关系的多元化，以及更好地与欧盟相处。但是，人们不能消除的疑问是，她的这些说辞后面，有多少是出于摆脱难民危机、反恐责任和趋利避害的现实考量。更需追问的是，伊拉克战争后遗症和叙利亚战争所造成的难民潮，英国要为其负多大的责任。美国总统特朗普则指责，美国为保护别国边界能花费三万亿美元，却不愿花钱保护自己的边界；美国让别的国家赚取的成千上万亿美元，完全可以用来将美国的基础设施重建三遍。但是，特朗普却完全遗忘了，美国在中东的强权行为使自己国家获得了多少石油利益和地缘利益，他也完全忘记了，高居全球分工体系顶端的美国，在世界范围内薅了多少国家的羊毛，赚取了多少高额利润，榨取了多少劳动，消费了多少廉价商品。

与上述相对照，全球治理主体困境的另一重含义，则在相当程度上凸显了其荒谬所在。世界上存在的众多小国、弱国和发展中国家，即使认识到全球治理对于自己的积极意义，有意愿参与其中，却囿于机会的缺失和能力的薄弱，以及在既有国际秩序中的低下地位的限制而难以有所作为。查尔斯·金德尔伯格（Charles P.Kindleberger）在阐述“霸权稳定论”时就曾指出，需要存在着一些大国作为“稳定者”才能维持世界经济体系的稳定，而这正是英国在19世纪，美国在1945年之后所做的事情。在1919年−1939年，英国没有能力而美国不愿意发挥世界领导的作用，正是在这一时期爆发了至今仍然令人谈之色变的全球性经济危机。^[3]对于“霸权稳定论”的观点存在着不少的争议，但是它所指出的一个事实——只有大国有能力而小国却没有能力维护世界秩序的稳定——却是客观存在的。更难接受的是，在大国、强国和发达国家所主导的全球治理格局下，全球治理的某些内容和指向并不是为各国提供公共产品，而是充满着这些大国、强国和发达国家的套路和策略，它们被强加到其他国家的身上从而可能会对那些国家的利益造成严重的损害。

其次，既有的全球治理格局也始终无法突破其所面临的制度和体制困境。在当前的国际社会中，联合国仍旧是最主要的全球治理机构。一方面，自成立以来，联合国确实在推动全球治理实践方面发挥了重要的作用，也进行了一系列有意义的尝试，越来越多的问题领域——包括人口问题、环境问题、气候变化问题、国际恐怖主义问题乃至跨国犯罪问题——被列入联合国的全球治理名单当中，而联合国则根据自身的体系特点和组织结构在解决这些全球性问题的过程中发挥了提出倡议、设置议事日程、组织各种论坛和讨论、协调各国间的谈判、推动信息的传递、促进不同部门之间的协调与联系以及推动相关的国际规则和规范的制定等作用。但是另一方面，由于自身的不足以及外部各种挑战等因素的共同作用，联合国在推动全球治理方面也面临着相当严峻的挑战，而这种挑战主要体现在两个方面：第一，联合国自身在组织结构和运行机制方面存在缺陷，而这种缺陷则影响了其在全球治理中的作用的发挥。作为由主权国家所建立的组织，国家间不论大国小国一律平等、不干涉属于成员国内政领域的各种事务已经作为联合国最基本的原则被写入宪章当中。但是全球治理则又要求联合国行使一些超越国家主权的、干预主权国家内部事务的职能，而这就导致对于国家主权的遵奉与国际组织的有效运转之间的矛盾。这种矛盾意味着一个国际组织要能够有效运转以在全球治理中发挥更大的作用，就必须在一定程度上干预其成员国的内部事务并且损害成员国的行动自由，而成员国如果要坚持自身的主权不受侵犯则必然会影响国际组织的行动的有效性并且因而影响全球治理的开展。^[4]同时，由于国与国之间在事实上存在不平等，因此国际组织在某些时候也难免被用作大国维护和实现其自身利益的工具，而这就更引发了广大中小国家对于大国通过国际组织来干预其国内事务的担忧。在气候变化问题上发达国家同发展中国家之间长期以来一直难以达成共识，在很大程度上就是因为某些发达国家借助全球治理的名义通过国际组织来干预发展中国家的内部事务，而这自然就引起发展中国家的不满。第二，联合国在全球治理事务中面临着越来越多的竞争者。作为全球综合性国际组织，联合国的全球治理议程几乎涵盖了所有领域，但是这也在一定程度上导致其机构庞杂，从而产生机构重复、效率低下、在某些问题上难以发挥有效作用等问题。与此相比，当前活跃在国际舞台上的其他国际组织，包括区域性、次区域性组织以及某些专门的国际机构，在涉及本地区或本问题领域的全球治理中则相对于联合国而言更加具有优势。例如，G20在全球经济治理中的地位和作用得到了越来越广泛的重视，特别是在2008年全球金融危机爆发、以发达国家为核心的G8的作用受到广泛质疑的情况下，G20的级别由原来的部长级会议升格为首脑峰会，其在国际社会中的合法性和代表性都得到了明显的提高。2010年，联合国专门举办了名为“全球治理：G20与联合国”的研讨会，其主要内容就是探讨如何确保G20的行动和决策能够加强联合国的地位和作用而不是影响和损害联合国工作的开展。^[5]甚至在联合国内部，也出现了对于联合国在全球治理中的作用被“边缘化”的担忧。

从另一个角度来讲，其他各类国际制度和机制的局限性也是不可忽视的。以G20为例，作为全球经济治理中的主要组织之一，它目前仍然是一个以论坛性质为主体的机制，更多的是通过不同层级的政府官员之间的会谈来对特定的问题进行商议，因而在一定程度上难以摆脱“清谈馆”的形象。将G20的职能进行一定的扩展，从而使其从经济领域扩大到政治和安全领域是该组织未来发展的一个方向，而这就又面临着协调同其他全球治理机制特别是联合国的关系的问题。^[6]世界银行和国际货币基金组织在推动全球经济治理方面也具有各自不同的和不可替代的功能，但是这两个机构目前仍然为发达国家所掌控，对于发展中国家的各种需求往往不能有效满足，或者即使满足也要附带许多其他的条件。世界贸易组织作为自由贸易的主要倡导者，在全球金融危机爆发、贸易保护主义回潮的环境中也难以有所作为，而自2001年所开始的旨在促进成员方削减贸易壁垒，通过建立更加公平的贸易环境来促进全球特别是较贫困国家的经济发展的多哈回合谈判长期以来难以取得实质性的进展，则凸显了发达国家和发展中国家之间在开放工业和服务业市场、降低农业补贴等问题上的尖锐分歧。

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