近代州县财政运转困境与调适：基于浙江土客之争的分析

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：而客民到来之后，原有赋税额度迟迟不能恢复，可见当时州县地方财政的困境绝非招垦即可解决。在这份乌程县收支状况清单中，乌程县向直接管辖的湖州知府交纳高达360两的规礼。在小规模政府及低成本控制的行政模式下，分散性的财权使上级政府逐渐失去了对基层州县财权的控制能力，无法获得实际的荒田垦熟情况。正额内的地方财政不足以支撑州县政府的自身运转，州县以上的府、省乃至中央也需要来自州县的额外收入弥补支出缺口。

太平天国战后，中央试图以招徕客民，复垦荒田，解决杭嘉湖地区田赋缺额问题。而客民到来之后，原有赋税额度迟迟不能恢复，可见当时州县地方财政的困境绝非招垦即可解决。清代州县财政继承明代设立“存留银”制度，在《赋役全书》中制定地方定额的开支预算，作为拨付州县的正常财政经费。随着时间的推移，清代浙江存留银数额和占税收总额的比例都在不断下降。

表4　浙江存留银数及其百分比

资料来源：“清康熙二十四年、雍正二年、乾隆十八年各直省地丁钱粮起运存留银数及其百分比”“清嘉庆及光绪年间各直省起运存留正耗银数及其百分比”，梁方仲：《中国历代户口、田地、田赋统计》，第586-589页

在光绪年间浙江存留银数约为清初的三分之一，考虑到清代长期的物价上涨，存留银的实际价值下跌更为严重。存留银的预算基本只考虑了州县官员及佐贰官俸禄、人数不多的胥吏俸禄、举办科举祭祀活动的费用几个方面。以杭州府为例，属下9州县的知州知县每人所分配的存留银不过俸禄45两，门子、皂隶、马快、民壮等每人经费6两，每州县分配2名门子，16名皂隶，8名马快，民壮27人，禁卒8人，轿伞扇夫7人，库子4人，斗级4人，共456两，另有备置马匹船只经费10.8两。[48]预算中的俸禄十分微薄，以至于不足以维持生活，“知州八十两，知县四十五两，计每月支俸三两零，一家一日粗食安饱兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？”[49]

一县需要的差役也远不止存留所预算的76人：

县内惟知县负责，行政司法皆应亲理。然一人精力实有不及，则委其事于幕友、胥吏。其时知县到任，必先延聘幕友，分刑名、钱谷。广宗事简，或由一人兼之，厚其薪俸，待以宾师，凡公文书申报上宪者，胥听命焉。至如收发文书、看守押犯，均委其责于家丁。其外有六房，分为吏、户、礼、兵、刑、工。凡官员铨选、除授、注册之事属于吏房，赋税、差徭、户婚、田土、仓库、钱谷之事属于户房，考试科举、朝贺典礼、坛庙祭祀之事属于礼房，武试、马政、兵戎、驿传之事属于兵房，人民狱讼、审讯盗匪之事属于刑房，建筑营造、水利河工之事属于工房。每房有典吏一人或二人。《大清会典》广宗典吏十二人，其下有清书，无定员，由典吏进退。六房各县定制比于朝廷六部，其后各房以事繁自立名目，如广宗户房有库房、仓房、粮房、总算房、户南房、户北房之分，礼房有刑南、刑北、承发房之分。或以事分，或以区村分，官不过问也。凡上下文移，先由各房拟稿，送幕友核定，知县惟画诺而已。各房均无薪给纸笔，亦自由备，惟借陋规以资生活。[50]

官员还需要聘请幕友、家丁、长随等必要的工作人员，需支付相当多的酬金。在浙江长期以幕友为职业的汪辉祖，记录自乾隆十八年（1753）初任幕友至乾隆四十九年（1784）间，幕友薪水的快速上涨：“余初幕时，岁修之数，刑名不过二百六十金，钱谷不过二百二十金，已为极丰。松江董君非三百金不就，号称董三百。壬午以后，渐次加增，至甲辰、乙巳已有至八百金者。”[51]幕友中掌管刑名者薪水较高，乾隆十八年（1753）前后每年可得260两，掌管钱谷者可得220两，二十七年（1762）起逐渐增加，至乾隆四十九年（1784），幕友的薪水可达到800两。而随着物价上涨，清末幕友薪资又有提高，同治年间四川总督聘请的刑名幕友达到1300两。

雍正时期，中央以“养廉银”制度补充官员的个人与办公支出。养廉银本意应灵活补充官员的需要，但随着对州县加收的火耗的确定，养廉银数额也变成了定额，浙江知县养廉银在500至1800两之间，知府养廉在1200至2400之间[52]，为官员俸禄的几倍至几十倍。养廉银数额长期固定，至光绪朝时，浙江养廉银仍与雍正时相同[53]，而与物价相对同步上涨的幕友薪俸已增加数倍。清末浙江养廉银数又多次扣减。咸丰五年（1855）起，核减各营兵饷、各员丁役各项、各衙门公用以及工程采买并物料等项，州县养廉只拨发九成：

停减养廉定章，一二品督抚、藩司减三成；三品臬司、运司减二成，提学司亦三品，仍照从前提督学院之案减三成；四品道府减二成；五品至七品同知、通判、知州、知县减一成；将军、副都统并武职三品以上均减一成。由藩库支者存藩库，由运库支者存运库候拨。[54]

地方财政的困窘使得州县官员长期依赖于正额外的财政收取，形成补贴经费的惯例性征收，即“州县陋规”。陋规没有政书规定，却也形成了长期内较为稳定，且被州县官员与民间共同熟知的名目与数额。《吴煦档案》中保存了湖州府乌程县道光二十三年（1843年）的收支账册，周健据此计算乌程县在道光二十三年的盈余情况，见表5：

表5　道光二十三年乌程县浮收情况[55]

续表

浮收所得，不但要支付乌程县本县人员、用具开支，补充救济和监犯费用，还要承担湖州府署的开支。乌程县还要向湖州、杭州两府知府，杭嘉湖道，以及浙江省府部门呈送“规”与“礼”。在这份乌程县收支状况清单中，乌程县向直接管辖的湖州知府交纳高达360两的规礼。州县作为最基层的部门，承担着向上级政府补充行政费用的最基础职能。自中央部门至省级的督抚，再至知府一级，都长期依赖州县浮收提供的“陋规”支撑用度。

表6　道光二十三年乌程县正额外部分支出

续表

资料来源：《浙江乌程县收支账册（1843年）》，太平天国历史博物馆编：《吴煦档案选编》第7辑，江苏人民出版社1983年版，第17-22页

清末物价上涨，而地方存留和养廉都又被扣减，州县地方越来越依赖于正额外的收入补充，用以维持州县日常的运转以及举办善后新政。州县上一级的府、省乃至中央也同样依赖州县上交的“规费”运转。在州县隐匿田亩，私下收取捐租的同时，督抚也在其中通过陋规分享收益。中央面临经费不足时，则以原额考成的形式向督抚摊派，督抚则进一步向州县摊派，州县面临征收足额正赋及上级规费、摊派时，也理所当然地获得了自由筹款的财政自主权力。在小规模政府及低成本控制的行政模式下，分散性的财权使上级政府逐渐失去了对基层州县财权的控制能力，无法获得实际的荒田垦熟情况。

正额内的地方财政不足以支撑州县政府的自身运转，州县以上的府、省乃至中央也需要来自州县的额外收入弥补支出缺口。州县的财政自主收入，是维持整个财政体系在原额水平下正常运转的必需补充。在同光时期物价上涨，地方法定收入遭到扣减之时，州县通过抢夺荒田租赋扩大财政来源，也是州县财政制度自我修复的结果。

近代州县财政运转困境与调适：基于浙江土客之争的分析

相关推荐