浙江土客之争：揭示州县财政运转困境

清查荒田，向客民开垦的荒地开征田赋，在清代早有先例。明末清初战火持续四十年，浙江境内虽战争较少，也经历了顺治二年（1645）清兵南下，又有康熙十二年（1673）“三藩”叛乱中耿精忠军队进攻浙江。“其远近各都田畴荒废、庐舍灰烬，或一都之内丁口鲜存，或一里之中爨烟全断；山林日堆白骨，风雨夜泣青烟。”[1]顺治六年（1649），中央即颁布上谕，推行招徕流民垦荒：

自兵兴以来，地多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部、都察院传谕各抚、按，转行道、府、州、县有司：凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业察。本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。俟耕至六年之后，有司官亲察成熟亩数，抚、按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差徭。如纵容衙官、衙役、乡约、甲长借端科害，州县印官无所辞罪。务使逃民复业，田地垦辟渐多。各州县以招民劝耕之多寡为优劣，道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终抚、按分别具奏，载入考成。该部院速颁示遵行。[2]

其中，广泛招徕流民、编订保甲、荒田成熟前免于赋税、州县官以招徕定考成几项，在太平天国战后的招垦政策中还一直沿袭。不过清初的招垦开荒的结果并不理想。至顺治九年（1652），荒田三年开征时间到期，但上报开垦的只有河南一省。其中隐匿熟田不报的现象自然存在：

又开荒自陆年载入考成，颁行已久。今年据捌年终开荒仅河南壹省报部。其余各省，且无论隐漏不报，即使开于今者，报于明年，报于后年，名为叁年后起征，实为肆、伍年后起征。挪移年限，上欺朝廷。而奸吏猾胥，按日计月，决不肯一刻与民假贷。是国家未获其用，而官吏先据其利也。[3]

在战火初步平息后，顺治晚期开始推行官员垦荒考成及清查垦熟田地两项政策。顺治十四年（1657）颁布《垦荒劝惩条例》，省府县三级官员的考成均与垦荒面积相关。[4]顺治十五年（1658）又清查隐漏田地，清查重点为山东、河南两省的荒地。山东在1个月之内完成32县的清查任务，清查出自首田地5820余顷。[5]河南更是在1个月时间内清查出开垦荒地九万余顷，每年增加赋银40800余两。[6]这样迅速的清查几乎不可能完成实际的土地清丈，很可能是摊派清查熟田份额的结果。

清代以来，赋税的征收几乎不再基于真实的土地清丈的数据。清初试图改变明季钱粮征收的混乱情况，“设官专司其事，檄催府县，严限疾呼，竟有二三年而不送一册者。及催提册至，又混扰欺隐，口费参驳，竟未清楚。盖抚、按取之府县，府县委之吏胥，利在藏奸，不利厘弊”[7]。因而核查土地不如直接制定田赋原额，而原额的依据则是明末的土地清丈，于是“顺治三年，谕户部稽核钱粮原额，汇为《赋役全书》，悉复明万历间之旧”。[8]

就浙西三府而言，顺治二年（1645）六月二十八日，清廷颁布《平南恩诏》：

河南、江北、江南、浙江等处，人丁、地亩钱粮及关津税银、各运司盐课，自顺治二年六月初一日起，俱照前朝《会计录》原额征解。官吏加耗重收，或分外科敛者，治以重罪。凡加派辽饷、练饷、召买等项，永行蠲免。即正额钱粮，以前拖欠在民者，亦尽行蠲免。

东南虽号沃壤，但年来加派迭征，诛求无艺，民力殚竭，深可悯念。凡近日一切额外加派，准照三饷等例，悉与豁免。

明季军兴缺乏，行一切苟且之政，立借富纠贪等项名色，巧取财物，最为弊政。除已征在官外，其余拖欠未完者，悉与豁免。[9]

顺治四年（1647）正月“浙江杭嘉湖三府业经该总督题准，照《平南恩诏》开征”[10]。与明代经历了三次大范围清丈相比，杭嘉湖三府土地数额或全部照搬万历九年（1581）丈量的结果，或在康熙初年土地清丈之后，两百余年间再无清丈举措，土地登记面积增加极小，仅从461万顷上升至467万顷。[11]

以嘉兴府为例，属下7县几乎照搬明万历九年（1581）的丈量数字，康熙三年（1664）虽有实施丈量田土，但各县多按原额上报，只有平湖与海盐两县为求增加田亩，将弓口缩小，丈量田土与实际面积也不一致。嘉兴县田土原额来自明代赋役全书，实征则除去了四镇仓基义田等不起科田亩，与万历九年丈量的田额接近。[12]嘉善县万历九年丈量时使用缩小了二寸的弓尺，至康熙三年使用足额弓尺丈量，原有1亩仅剩为0.933亩，土地原额多有亏损，却按照旧有数字抄册上报，“康熙三年清丈造册仍按万历原额报部”[13]。桐乡县于康熙六年（1667）清丈一次，增加土地以旱地为主，此后再未举行清丈。[14]石门县“顺治十四年纂赋役全书，所载田、地、滩、荡原额皆以明万历年刊本为准”，康熙六年（1667）与八年（1669）曾增加荒地，之后也再未举行清丈。[15]海盐县“康熙初丈量，各属圩长有欲逢迎当事者，复每每跨水一弓，以有溢额。时嘉兴诸县多近原额，惟平湖赢田独多，海盐次之，有一圩而赢一二百亩者，不无故虚弓口云”[16]。平湖县康熙六年时丈量“另造弓口，较部颁定式短几尺许，丈时每逢河滩港汊，又跨空半弓，积少成多，遂至溢额一万有奇”，康熙五十年（1712）的丈量仅限于将垦熟荡地升科。[17]在土地丈量中暴露的改变弓口等弊端，使清代将清丈作为一项扰民滋害的工程。治国应“与民休息，无事丈量滋害，免各省之扰累，所以恤民而培万世之根本，即以裕国矣”[18]，也成为朝廷上下的共识。而财政上奉行“原额主义”的清代初期也不存在增加田赋的需要，于是，清代土地登记面积几乎完全停留在与明万历年间测量相近的原额水平。

与几乎不变的田亩面积相比，清代浙江的人口在清代中期快速增长，曹树基认为杭嘉湖三府人口年平均增长率应按4‰—4.5‰估算，至太平天国战前的咸丰八年（1858），杭州、嘉兴、湖州三府人口估计分别为372.1万、317.8万、298.9万人[19]，人口较乾隆四十一年（1776）增长40％，而登记土地面积仅增长了1％。照《嘉庆重修一统志》，三府土地面积分别为428.1万、435.6万、631.6万亩计算[20]，杭州、嘉兴两府人均土地面积均低于2亩，情况稍好的湖州府人均土地面积也不超过3亩。而照清代土地生产力，维持一个人一年温饱的生活水准也需要2至4亩土地，“率计一岁一人之食，约得四亩”[21]。在工业革命到来之前，快速的人口增长必然伴随着开垦土地面积的扩大，只是新开垦的土地面积并未登记纳赋，进入中央掌控范围。

田地隐匿的动力之一恰恰是中央宽松的土地政策。自康熙朝至太平天国战乱之前，清廷在田赋达到足够开支的“原额”水平之后，就允许开垦的荒地不缴纳赋税。顺治十三年（1656）的田土清查就采用民间自行举报的方法，为鼓励举报自首，官员不需对未及时升科的土地承担责任，百姓也只需在土地申报登记当年起交纳赋税，以往的田赋则一概免除。诚如康熙《大清会典》所载“省有隐漏田粮、以熟作荒者，许自首免罪，并不追理以前所隐钱粮，其首出地亩当年起科。如待他人发觉，仍治罪追粮”[22]。康熙十五年（1676）清查时制定新例，对隐匿田地的从重处罚，但给予了八个月的免罪时间，处罚的主要目的更像是鼓励民间自首，“凡隐漏田地，限部文到八个月内，或自首，或查出，俱免罪，钱粮并免追征。如逾限不行首报，事发照新定例治罪”[23]。事实上隐匿田地清查的自首期也有两次宽限。康熙十六年（1677）在八个月自首期结束后展限四个月，十八年（1679）又展限一年。土地申报之前的田赋一概免除，地方官员又不必为此承担责任，田地自然也就趋向于隐而不报。

清代前期即有客民到浙江山区垦荒，在山地搭棚居住，被称为“棚民”。这些新开垦的山地很可能也并不登记。乾隆五年（1740）七月即有上谕，明确准许山地免于升科：

从来野无旷土，则民食益裕，即使地属畸零，亦物产所资。民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储。乃往往任其闲旷，不肯致力者，或因报垦则必升科，或因承种易致争讼，以致愚民退缩不前。前有臣工条奏及此者，部臣以国家惟正之供，无不赋之土，不得概免升科，未议准行。朕思则壤成赋，固有常经。但各省生齿日繁，地不加广，穷民资生无，亦当筹划变通之计。向闻山多田少之区，其山头地角闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植，即使科粮纳赋，亦属甚微，而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土，不成丘段者，亦颇有之。皆听其闲弃，殊为可惜。嗣后凡边省、内地零星地土可以开垦者，悉听本地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺。俾民有鼓舞之心，而野无荒芜之壤。其在何等以上，仍令照例升科，何等以下，永免升科之处，各省督抚悉心定议具奏。钦此。[24]

照此上谕，户部奏准“浙江所属临溪傍崖、畸零不成丘段之硗瘠荒地，听民开垦，免其升科”[25]。所谓畸零土地的面积界限直到26年后的乾隆三十一年（1766）才由户部议定具体数字：“浙江及江苏之江宁等属不及三亩……为断。”[26]除因垦种小块土地免于征收田赋外，种植杂粮作物也可逃避税收。浙江田赋收取范围限于米、丝等项，而棚民“种植苞芦、靛青、番薯诸物”[27]，均为杂粮。而光绪八年（1882）浙江巡抚陈士杰出示的《晓谕土客示》规定“客民甫经到地，试种杂粮，情尚可原；次年必当改种禾稻，一律承粮，不准取巧避就，不准于秋收后逃避他方，致亏粮额，如敢违抗，惟该客总赔缴”[28]，可见种植杂粮的田亩也不在浙江的田赋征收范围。

田赋收取上的原额主义，使清代中央安守土地原额，甚至认为土地清丈即是与民争利，非至困境而不愿为之。康熙年间在浙江虽有清丈，但中央并不强力推行。康熙在年羹尧任四川巡抚前告诫“比年湖广百姓多往四川开垦居住，地方渐以殷实，为巡抚者，若一到任即欲清丈地亩、增加钱粮，即不得民心矣”[29]，又指示直隶巡抚赵宏燮“丈量田地关系甚大，天下隐匿田地亦不少，但不可搜剔耳”[30]。雍正十三年（1735）则直接停止田地丈量：“各省丈量田亩及抑勒首报垦田之事永行停止，违者以违制律论。”[31]雍正对清丈的看法在雍正六年（1728）禁止安徽巡抚魏廷珍发布清丈田亩消息的上谕中有明确表达：

向来各省多有隐匿赋税之地亩。此等情弊，上则有关国课，下则易启争端。且地方一有隐粮漏税之家，则欺陵诈骗之风不能止息，即本人亦未尝享其利也。数年以来，内外大小臣工纷纷条奏以清查为请。朕念清查之举若行之不善，则民间必受扰累。是以特降谕旨，准其自首，既与一岁之期，又展半年之限。此乃体恤闾阎之至意也。今各省之中已有陆续奏报者。其或有迟回观望者，皆系该地方大吏有司不能实力劝导，开示愚蒙，俾小民知奉公大义之所致也。顷闻安徽地方有丈量田亩之说，朕未有丈量之旨，何以有此讹传？此皆魏廷珍不能训谕所属民人，故不得已为此恐吓之词，以惶惑众心耳。夫丈量乃系必不可行之事，必视乎其人，因乎其地，斟酌万妥然后举行一二处。如魏廷珍者，岂可举行此事之人耶？若限内首报未尽，不妨再请展限，从容办理。再有逾限不首者，将来自有国法，何必通行丈量，使未曾隐匿之人亦被扰累耶？安徽一处如此，或他处有似此讹传者亦未可定。著通行晓谕，其未曾降旨丈量之处，概不得以此恐吓愚民。[32]

在太平天国战后，浙江的田赋已经无法达到原额水平，但在长期以来担心清丈扰民的政治心态之下，百姓自行举报已经成为清查荒田最重要乃至唯一可行的方法。即使在急迫要求提高田赋额度的情况下，浙江巡抚宁可摊派熟田份额，也绝不会考虑丈量田地这一选择。在田土丈量长期缺失的情况下，中央将田赋的征收权力限定在原额的范围内，对原额田地以外新开垦的征租则成为州县财政自主权力的来源。受太平天国战争中田地抛荒的影响，同光时期的中央与省府将原额田地压缩到熟田的范围，而州县的田租收取范围扩大到原额中蠲免荒田的部分。

在太平天国战乱中州县衙署几乎焚毁殆尽，图册遗失，稽查田赋必须重新登记。荒田蠲免赋税，登记为荒田便有利可图。同治三年（1864）嘉兴收复后，清廷紧急征收米捐以充作军饷，遂在两三个月时间内草草办理清册编田。时间仓促，无法由官员一方派人实地勘察，清理的方式只能“任凭花户自报田地亩数”[33]，其间不免以熟田充作荒地。开报亩数至此时，历年垦荒多寡从未清查，每年开征粮赋时就依照上年粮额酌情增加百分之一二呈报，实际已知熟田需缴田赋远不止上报数额。[34]以浙西土地肥腴，开办招垦多年来，田赋却未能恢复往日旧额，巡抚一再以荒田为由请求蠲缓。同治十一年（1872）十二月，浙江巡抚杨昌濬以杭、嘉、湖三府“被兵较重，田土荒芜，虽设法招垦而土著归来无几，且邻境各有荒田，故外来客佃亦复寥寥，并因抛荒既久，土性凝结，竭资耕作得不偿失，以致荒芜不能全辟”[35]，请求缓递一年征粮。光绪五年（1879）正月，浙江巡抚梅启照又以“所有杭嘉湖三府属有漕各州县，兵燹以后荒田过多，虽经督饬地方官连年招劝垦复，委因限于人力骤难复额”，请“将漕运白粮粳糯米石一律剔荒就熟征运”[36]。

查办隐匿熟田，谭钟麟认为其中“一在官吏之欺隐，一在民间之欺隐”[37]。客民承垦荒地多须向官吏缴纳租金，如湖州府东州无主荒田，客民前来开垦，规定先缴纳官租三年。[38]有官吏“改粮为捐，以济本地善后经费”[39]，以充作地方文庙、城隍庙、书院、河道、育婴堂等事业的需要，向垦种荒田的客民征取捐输，其间上下其手，弊端丛生。[40]《申报》中常见客民不堪官租之重，情愿升科的言论，理由有二：一则“岁纳捐项仍不减于漕粮，且反有浮于钱漕”[41]，且官吏索要的捐款日渐加重，名为蠲免赋税，实为苛政，希望以确定的田赋取代以捐纳为名索要的各项小费[42]；二则“垦田之人，无论为土为客，均以纳粮为便，盖完捐则产尚虚悬，土人以人之争夺为虑，客民以官之驱逐为忧，而纳粮则业可世守，既不虑原户之索归，又不虑后来之侵占”[43]，升科纳粮即承认客民于土地的产权。但这些似乎都出于土著士绅的认识，文章中均有控诉客民恶行之处，可猜想写作者立场所在。至于田租实数，地方官员私下所收，难见记载，但湖州有“客民之黠者，则又售其已垦之田，步步移换”[44]，想必垦荒有其有利可得之处。金蓉镜在民国五年（1916）记载，同光年间招垦后，嘉兴府“客民始则利其免科，继则利其租轻，争先占垦。暨乎辛亥改革之后，客荒一律升科，与土著无异，渐觉无利可图，或舍而他徙，或典卖从业，颇有所闻”[45]，民国五年浙江客民因升科他徙，或可为之前租轻的一条旁证。

关于民间的欺隐，时人以为隐匿垦熟荒田不报者“皆系大户，田多难查，有声势可倚，或与胥吏相识者，方敢隐匿一二”，平民则不可能有所隐匿，因为“至于田有荒熟，亦必此等有声势可倚，及与胥吏相识者，方有荒田可免还粮，若平民则虽荒田亦要还粮也”[46]。普遍认为所谓土豪大猾及不肖士绅隐匿田亩的做法为与胥吏串通，利用申报荒田蠲免正税，继而与胥吏分肥。至于一般小民，不但隐匿熟田困难重重，大户隐匿的熟田赋税反而要均摊于所有熟田之上，实际加重了小户的田赋。“同治季年，早有垦荒作熟，查报升科之合，乃庄司不问田之有无，总之要照百姓现在还粮之熟田均摊升科。譬如平民有实田十亩，便要加派征熟田一二亩。平民无可如何，虽实出只有十亩，亦只好还十一二亩之粮，此一二亩便是有粮无田也。且升科已非一次，是以平民实田十亩，此刻有还至十二三亩者，此中尚须视乡人之强弱以为派田之多寡。”[47]