浙江土客之争揭示近代州县财政困境及调适

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：按照以往州县的做法，潘玉璿的拖延或许出于担心因辖区内发生盗案而受到处分。前官讳盗之案，凡接任接署之州县，到任三月未能查出揭报者，革职留任。可见，将乌程知县的拖延与偏袒客民归咎于讳盗，于情于理有所不合。向客民开垦的荒田每亩每年征收600文以上的租金，在太平天国战后的垦荒地区几乎成了一种惯例。太平天国在浙西建立的税收制度，随着太平天国的失败而结束。于是，浙西战后地区的税收权力落入州县政府的掌控之中。

费村盗案只是当时浙江省众多盗案中的一个不大不小的案件，而令人奇怪的是乌程知县潘玉璿对土客械斗的处理如此拖延。在盗案发生后，潘玉璿两处举动激怒土著，一是报案当天并不前往捉拿抢劫的客民，第二天还前去征粮而不捉拿盗贼；二是费村的盗案交给捕衙处理，别处案件却又亲自前往。

按照以往州县的做法，潘玉璿的拖延或许出于担心因辖区内发生盗案而受到处分。清代发生劫盗案件，州县官需要在四个月内捉拿，否则即受严厉处分：

凡道路村庄被劫，以失事之日起，扣限四个月，盗犯未获，题参疏防，将承缉州县印捕官住俸，限一年缉拿；限满不获，降一级留任，再限一年缉拿；三限不获，再留任一年缉拿；四限不获，照所降之级调用。[48]

因而在有呈报盗案时，地方官员多会将劫盗改为偷窃，并试图让双方用赔偿方式私下了结，致使盗贼团体更加无所顾忌。[49]有鉴于此，清代对讳盗不报的情况有着更为严厉的处分：

州县官讳盗不报，及讳强为窃者，俱革职。前官讳盗之案，凡接任接署之州县，到任三月未能查出揭报者，革职留任。[50]

虽然处分条例在清末同治时期已有松弛，如同治四年（1865），浙江省的台州府官员讳报械斗，在革除官职后仍宽限一年，让官员完成案件处理。但仍规定“他府所属，仍不得援以为例”[51]。可见，将乌程知县的拖延与偏袒客民归咎于讳盗，于情于理有所不合。

偏袒客民的更重要原因，应该是地方长官能向客民征收田租，从而获得更多的利益。同治二年（1863）湖州战乱平息后，杨荣绪出任湖州知府，此时的湖州“荒墟白骨，阒无人烟”。杨荣绪设置善后局，“规画庶政，安集流亡”。因湖州各县粮册在战争中丢失殆尽，他又“招来垦辟，试办开征，岁有起色”。[52]但经历同治年间9年的开垦，乌程县一县原有熟田和新垦熟田相加，占原额田地的比重仍不过46％（参见表1）。即便如此，乌程县在整个湖州府中交纳赋税的熟田比例还算稍高。同治十一年（1872），湖州府垦熟田地山荡土地面积总和仅达到原额的四成（参见表2）。

熟田面积难以增加的原因，很可能是荒田属于湖州府以下州县私下收取田租的范围。湖州的善后局在实际的运行中，向开垦蠲免田赋荒田的客民收取“租钱”，每亩每年收取钱六七百文，善后局还给予执收票，此后逐渐约定俗成，成为一项地方制度，为历任知县继承。为了维持这份收入，知县不愿呈报已开垦的荒田。如在客民率先进入的乌程县西侧长兴县，“荒田陆续开垦五十余万亩，呈报者只三十余万”[53]。在客民进入乌程县后，县官也照长兴县做法私下收取田租。规定自客民开垦当年起，即要交纳每亩每年800文的官租，由掌管土地清丈登记的户书开具收条。800文钱中，600文归县官所得，当地户书与地保各取100文。

向客民开垦的荒田每亩每年征收600文以上的租金，在太平天国战后的垦荒地区几乎成了一种惯例。光绪初在任浙江严州府桐庐县训导的长兴人丁养元有《征客租》一诗：

劫后田亩多荒芜，楚豫客民来于于。喧宾夺主恃其众，不垦硗瘠垦膏腴。

垦田不下三十万，长官稽册惬心愿。每亩输钱六百余，永为科则如成宪。

征租局开绅士欢，馈送薪水御岁寒。无主荒田各相认，认无可认归诸官。

张冠李戴何足道，上供天府知多少。大僚岂皆瞆且聋，不问不闻真绝倒。[54]

表1　同治三年至十一年乌程县开征田地山荡面积　（单位：顷）

表2　同治三年至十一年湖州府各县开征田土面积　（单位：顷）

这首纪事诗提及湖北、河南的客民于太平天国战后至浙西垦荒，客民人数众多，势力强盛，开垦荒田面积达到30万亩以上，而开垦荒田每亩需要向官吏捐输600余文，且“永为科则”，大概至光绪年间已捐纳多年。这笔地租的数额与漕粮正赋不相上下。按《湖州府志》记载，同治四年（1865）浙江减赋之后，田赋征收额度最高的圩田每亩征收米0.116169221石。[55]照浙江地区同治后田赋每石折钱4000文至8000文等计算[56]，正赋每亩在400文至900文之间。客民交纳的田租并不需要递解中央，已成为县官收入的长期稳定且巨大的来源之一，因而在土客械斗中，发生知县偏袒客民、拖延案情的状况，亦是情理之事。

费村盗案两年之后，报纸又将此事重提，认为费村客民的来源是浙江就地遣散的楚军营勇，而非以往所认知的湖北、河南两省主动迁入的客民，对于案发的缘由，有了更进一步的阐释：浙江省荒田虽照规章免收田赋，然而各县在省府的默许之下设立捐款名目，每亩荒田均需完纳若干田租，作为各县战后恢复的善后经费。最初捐款和田赋漕粮数额不相上下，客民尚能安心垦种。但随着时间推移，捐款不断增加，原本蠲豁田赋的荒田成了苛征的对象。由于官方保留土地原主人追回田地所有权的权利，客民垦种的田亩并不能获得土地的所有权，从而与归来索要田地的土著发生争执。于是，客民激愤之下，发生了费村这一场土客械斗。[57]这一叙述中，可以看到湖州各县将蠲免赋税的荒田以捐款方式收取租金，已是各县均半公开施行的普遍做法。不仅湖州乌程县如此，在战后人口损失严重的严州府的淳安、遂安等县，与杭州府的余杭、临安、於潜、昌化等县，改粮为捐，蠲赋收租的现象均有存在。诚如当时报纸所言：

自宁国广德属境，东入于浙，至严之淳（安）、遂（安），湖之安（吉）、孝（丰），杭之余（杭）、临（安）、於（潜）、昌（化），土著既少，田芜不治，赋额缺如，地方官不耐瘠苦，招徕客民，认田开荒，改粮为捐，以济本地善后经费，随便报销。而解司之银，仍以荒芜缺额，盖事虽因公，而款实济私也。[58]

各县县官获得向客民收租机会，源于战后税收权力的空缺。太平天国在浙西建立的税收制度，随着太平天国的失败而结束。清政府又以蠲赋方式暂缓在战后地区重建税收体系。于是，浙西战后地区的税收权力落入州县政府的掌控之中。但中央不可能永远放弃对浙西的税收权力。至光绪六年（1880），太平天国战乱已结束16年，战后田亩抛荒、需要善后资金等理由已难以成立，对垦荒客民的收租已被列入钱漕积弊之一，受到舆论的关注：

兵燹以后，荒田到处皆是。初则实无承种之人，粮无可征也。然此何等事关系地方官之肥瘠，有不竭力营之者乎？报解之数，越十余年而未复其额；招垦之举，岂越十余年而犹无其人？而州县则巧为蒙蔽，以为地力凋敝，一切善后次第兴办，无不需钱，今以垦荒之客民所纳允作此用，设局以收之，按年分多少，以分别之，事属因求，无不允行。于是年复一年，荒则尽开矣，田则尽熟矣，天时人事又皆顺应矣。变其赋曰捐，以充地方之用，而正赋之缺额如故也。夫寻常小县，其匪扰之善后，则衙署数处也，城墙三五里也，文庙、城隍庙、书院、河道、清节堂、育婴堂，至多不过十余事。历十数年之招垦，每岁所收之捐而犹不能竟其功，使垦熟之田升入纳赋之列，而钱粮渐次复额者，此语果谁欺乎？其中之弊窦安在，不可知也。瘠苦小县，宦途所不争。今则著名之美缺，反以酬应纷烦，开销重巨，时有赔累之虞。而瘠苦者转得私积其囊，为候补时补苴之备。[59]

光绪五年（1879）十一月，籍贯浙江的御史章乃畬奏请查办客民侵占荒田、胥吏征多报少、中央税赋不足情况：

臣闻浙西之长兴、孝丰等县，荒田甚多，胥为客民侵占，急应查办。该处自遭兵燹以来，其户口不及承平时十成之一二，故田地不能全行开垦，而地方官吏不能不广为招徕，外省流民乘间侵夺。本籍业主或因耕种之无资，或因催科之受累，转相逃避，而不敢认领者，胥役又因之而征多报少，中饱浮收，以致客民愈多，土著愈少。且客民之来，行踪无定，若不严为限制，将来流为盗贼，势更滋蔓难图。江南等省以此者恐亦不少，应请旨饬下该督抚，转饬该管守，令认真设法，善为抚绥，俾得安居乐业，则上不亏天庾之正供，下不饱吏胥之私槖，而民生自臻富庶矣。[60]

章御史的矛头指向了客民和胥吏，并未涉及地方行政长官，上谕批饬由浙江巡抚督查客民垦荒弊端：

军务以后，招徕开垦全在地方官办理得宜，庶农民可期复业，而流民不致侵占。若如所奏情形，将来喧客夺主，流弊滋大。著该督抚督饬该管道府，认真查察，如有客民侵夺及胥役弊混等情，即行从严惩办，以杜弊端而安良善。[61]

当年八月，梅启照从浙江巡抚任上调至北京另候简用，陕西巡抚谭钟麟调任浙江巡抚。十一月，谭钟麟到达杭州，浙江的清查荒产由此开始。

[1]哲美森编、林乐知译：《中国度支考》，图书集成局1897年刻本。

[2]从现代财政学角度出发，对晚清是否存在地方财政、何时出现地方财政的讨论很多，本书仅从地方分权的角度讨论清末地方的财政权力。参见罗尔纲：《清季兵为将有的起源》，《中国社会经济史集刊》第5卷第2期（1937年6月），第235-251页；《湘军新志》第13章，上海出版社1945年版。

[3]彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》第9卷第1期（1947年6月），第83-85页。

[4]参见何烈：《清咸、同时期的财政》，编译馆中华丛书编审委员会编印，1981年；申学锋：《清代中央与地方财政关系的演变》，《河北学刊》2002年第5期，第53-56页；魏光奇：《清代后期中央集权财政体制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期，第207-230页；邓绍辉：《咸同时期中央与地方财政关系的演变》，《史学月刊》2001年第3期，第52-59页。

[5]陈锋：《清代中央财政和地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期，第99-113页；戴一峰：《晚清中央与地方财政关系：以近代海关为中心》，《中国经济史研究》2000年第4期，第57-71页；马金华：《晚清中央与地方的财政关系》，《清史研究》2004年第1期，第94-101页。

[6]刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，载氏著《经世思想与新兴企业》，联经出版事业公司1990年版，第255-293页。

[7]何汉威：《从清末刚毅、铁良南巡看中央和地方的财政关系》，《“中研院”历史语言研究所集刊》第68本第1分（1997年3月），第55-115页；《清季中央与各省财政关系的反思》，《“中研院”历史语言研究所集刊》第72本第3分（2001年9月），第597-698页。

[8]贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1917年版。

[9]罗玉东：《光绪朝财政补救之方策》，《中国近代经济史研究集刊》第1卷第2期（1933年5月），第189-271页。

[10]夏鼐：《太平天国前后长江各省之田赋问题》，《清华学报》第10卷第2期（1935年4月），第409-475页。

[11]刘克祥：《太平天国后清政府的财政“整顿”和搜刮政策》，《中国社会科学院经济所集刊》1981年第3辑；《十九世纪五十至九十年代清政府的减赋和清赋运动》，《中国社会科学院经济所集刊》1984年第7辑。

[12]陈锋：《清代中央财政和地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期，第99-113页。

[13]史志宏、徐毅：《晚清财政：1851—1894》，上海财经大学出版社2008年版。

[14]土居智典：《从田赋地丁看晚清奏销制度》，《北大史学》第11辑，北京大学出版社2005年版，第274-299页。

[15]刘增合：《光绪前期户部整顿财政中的规复旧制及其限度》，《“中研院”历史语言研究所集刊》第79本第2分（2008年6月），第235-299页。

[16]马大英等：《田赋史（下）》，中正书局1944年版；郎擎霄：《中国民食史》，商务印书馆1929年版。

[17]参见王毓铨：《清末田赋与农民》，《食货》3卷5期（1936年3月），第237-248页；葛寒峰：《清代田赋中之耗羡》，《农学月刊》1卷5期（1939年10月），第45-55页；梁方仲：《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》，《人文科学学报》1卷1期（1942年6月），第31-44页；苏良桂：《清代田赋考》，《国学丛刊》1942年第8-10期。

[18]严中平等：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1955年版；李文治：《中国近代农业史资料》，生活·读书·新知三联书店1957年版；梁方仲：《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版；彭雨新：《清代土地开垦史资料汇编》，武汉大学出版社1992年版。

[19]王业键：《清代田赋刍论（1750—1911）》，高风等译，人民出版社2008年版。

[20]何平：《清代赋税政策研究：1644—1840年》，故宫出版社2012年版。

[21]岩井茂树：《中国近代财政史研究》，付勇译，社会科学文献出版社2011年版。

[22]瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，法律出版社2003年版。

[23]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆2004年版；《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，商务印书馆2010年版。

[24]曾小萍：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版。

[25]周健：《陋规与清嘉道之际的地方财政——以嘉庆二十五年清查陋规事件为线索》，《“中研院”近代史研究集刊》第75期（2012年3月），第115-158页。

[26]侯鹏：《清末浙江地方自治中财政的演变》，《地方财政研究》2008年第3期；汤太兵：《清末民初宁绍地区自治财政的结构与运行》，《宁波大学学报（人文科学版）》2011年第1期；史玉华：《清代州县财政与基层社会——以巴县为个案的考察》，经济日报出版社2008年版；岁有生：《清代州县经费研究》，大象出版社2013年版。

[27]《客民禁入皖省宣城示》，《申报》1978年1月18日。

[28]《荒产逆产案》，《安徽通志稿·财政考》卷十《田赋下》，第35页。

[29]温鼎：《见闻偶录》，转引自民国《南浔志》卷三十一《农桑一》。

[30]《清实录》同治三年甲子九月。

[31]《清实录》同治三年甲子十月。

[32]《清实录》同治三年甲子十二月。

[33]《论长兴按亩申粮》，《申报》1880年5月24日。

[34]《嘉湖两属勘荒清粮情形不同说》，《申报》1880年5月14日。

[35]张履祥：《补<农书>后》，载《补农书校释》，农业出版社1983年版，第101页。

[36]民国《乌青镇志》卷七《农桑》。

[37]宗源瀚：《颐情馆闻过集·守湖稿》卷九《保甲》，光绪三年刻本。

[38]宗源瀚：《颐情馆闻过集·守湖稿》卷九《保甲》，光绪三年刻本。