浙江土客之争：近代地方财政研究成果

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：对晚清财政的研究起步极早。罗尔纲从清末“兵为将有”论述太平天国战后中央财政控制力的逐渐衰弱与地方财政自主权力的扩大。[21]目前讨论清末中央与地方财政关系时，学界大多以省级督抚代表地方角色，缺乏对基层赋税主体的州县的财政权力、利益诉求的研究。州县研究方面，瞿同祖的《清代地方政府》首次系统地研究州县地方行政运作制度，讨论州县官员的收入来源和支出状况。

对晚清财政的研究起步极早。晚清时，已有英国驻上海领事哲美森搜集清末地丁、漕粮、厘金等多方面财政资料，编纂《中国度支考》。[1]20世纪30年代的晚清财政史研究，开始将太平天国战争作为清代财政制度的重要转折点，关注经历太平天国变动后中央与地方的财政关系问题。罗尔纲从清末“兵为将有”论述太平天国战后中央财政控制力的逐渐衰弱与地方财政自主权力的扩大。[2]彭雨新的《清末中央与各省财政关系》系统梳理了太平天国战乱前后中央与地方财政关系的变化，表现为战前中央财政集权制度在战后衰落，各省督抚独揽所属省区财政权力，清末新政时期有统一财权的努力，度支部尝试清理财政，但最终完全失败。[3]太平天国战乱后督抚获得财政自主权，出现各省财政专擅局面的观点影响深远，几成定论。陈锋将战后的财政状况概括为太平天国战乱后清代财政制度从中央集权转变为地方分权，最终走向地方与中央争权的演变过程。[4]在中央与地方督抚财政争权的框架下，学界从钱粮起运、留存比例、协饷制度、外债、海关、厘金等多角度论述中央与各省财权的消长。[5]20世纪90年代起督抚权力的扩张程度开始受到质疑。刘广京认为清廷中央仍对督抚的财政权力有控制能力。[6]何汉威注意到清末财政关系并非中央与省间非此即彼的“零和”游戏，“省当局既无能力，也无意愿专擅自主；值得注意的是和中央一样，当日的督抚也大大失去有效地监督管理省财政的能力，财权大受其属吏的限制”。[7]

从太平天国战乱结束到甲午战争约30年的承平时期，清廷在修复财政制度上也做出了努力。对于清末的财政整顿，学者多关注于中央政府财政政策变化。贾士毅的《民国财政史》中“财政之沿革”一章将光绪朝财政细分为前、中、后三期，梳理各期财政大事。[8]罗玉东的《光绪朝财政补救之方策》，认为这一时期推行的清理积欠、严格考核奏销等谕令均为官样文章，在地方财政脱离中央控制的局面下没有起到任何作用。[9]夏鼐的《太平天国前后长江各省之田赋问题》讨论了太平天国后浙江的减赋过程。[10]刘克祥将这一时期的田赋清理分为减赋和清赋两个阶段。[11]陈锋开始注意到光绪前期清政府在恢复奏销制度方面的努力。[12]史志宏、徐毅研究1851年至1894年财政收支的结构和规模，认为清赋运动、漕粮海运和改折在晚清财政收入增加中取得了一定效果。[13]日本学者土居智典探讨晚清奏销制度，提出清末并未出现督抚财政专权下奏销制度的完全坍塌，奏销经制在太平天国战后仍然延续。[14]刘增合的《光绪前期户部整顿财政中的规复旧制及其限度》研究光绪前期20年清理州县官员钱粮积亏、加强钱粮奏销考成、归复解协饷制度等财政整饬措施，认为奏销制度规复限度上得失兼具，而解协饷制度则未能回归，同时强调督抚、藩司不是清末财政整饬的全部，应关注府厅州县官员的复杂情态及行政取向。[15]

与清末地方财政整顿密切相关的田赋状况与变化，集中体现了中央与地方政府的关系。民国时已有马大英、郎擎霄等人的通史类著作。[16]论文方面，王毓铨、葛寒峰、梁方仲、苏良桂分别从农民负担、耗羡、起运留存等方面研究田赋收支结构。[17]20世纪50年代至80年代资料汇总编纂成果显著，如严中平等的《中国近代经济史统计资料选辑》、李文治的《中国近代农业史资料》、梁方仲的《中国历代户口、田地、田赋统计》、彭雨新的《清代土地开垦史资料汇编》等均对晚清财政状况有详细选编材料。[18]王业键的《清代田赋刍论（1750—1911）》尤其关注清代尤其是晚清时期田赋的实际征收状况，提出清代土地缺漏登录状况严重。王业键将清代田赋行政分为法定制度和非法定制度两种，田赋收入的增加主要依靠非法定的附加税的增加，“这种财政管理上的分散特点使清政府丧失了对全国最大财政收入来源的控制”，导致晚清田赋在财政收入中的比重较清初下降。[19]何平认为清代恪守定额化赋税的“承平型赋税征收体制”，形成“不完全财政制度”，政策受到征收工具、基层组织、吏治状况的制约。[20]日本学者岩井茂树的《中国近代财政史研究》将清代法定田赋固定的财政体系特点定义为“原额主义”，强调“清代的财政制度里集权性的本质核心，是与以分散和放任为特点的正额外财政这两者相辅相成结合在一起的”。[21]

目前讨论清末中央与地方财政关系时，学界大多以省级督抚代表地方角色，缺乏对基层赋税主体的州县的财政权力、利益诉求的研究。州县研究方面，瞿同祖的《清代地方政府》首次系统地研究州县地方行政运作制度，讨论州县官员的收入来源和支出状况。[22]魏光奇的《有法与无法——清代的州县制度及其运作》与《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》两书对清代至民国间州县制度与实际运行均有讨论，认为清代州县官府为“一个宗法性的自利集团”，州县财政为完全听命于州县官的“家产制”，清末自治与民国县制改革并未建立起统一的县财政系统。[23]雍正年间的“耗羡归公”改革与州县“陋规”是研究州县财政的重要问题。美国学者曾小萍《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》认为火耗归公改革在乾隆末年失效的原因在于火耗征收变为定额，在保证财政事务的地方灵活性，同时承担官员不法征收毁坏小农经济的恶果，与中央政府严格控制，同时削弱合理化财政改革成果之间，清政府选择后者，从而导致财政的种种困境；[24]周健的《陋规与清嘉道之际的地方财政》以嘉庆二十五年（1820）清查陋规一事为线索，研究19世纪州县财政体系状况。[25]此外，侯鹏、汤太兵关注于浙江清末新政后地方自治中的县级财政问题，史玉华与岁有生分别以巴县与直隶两个地区为个案考察清代州县财政状况。[26]

饶有意味的是，州县官员在太平天国战乱后地方控制力减弱之时，是否也掌握了部分地方权力？战后的财政权力是否只是皇帝与督抚官员两方的博弈，作为基层的州县官员是否在其中有自己的利益诉求？这样的利益诉求对于土客关系的处理起到何等效果？这些都是非常值得探讨的地方。通过对同光时期浙江杭州、嘉兴、湖州三府荒田的田赋收取和土客关系的研究，我们探明州县实际运作中的财政权能及与上级政府之间的博弈，也寻求土客矛盾出现的深层次缘由。

浙江土客之争：近代地方财政研究成果

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