浙江土客之争：招垦措施分析

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：[47]只是他提出的仅仅为框架下的指导意见，未明确提出召集移民措施、征收田赋办法，上谕批复与浙江布政使蒋益澧“和衷商榷，次第兴办”[48]，也未有具体招垦措施。招佃垦荒应按荒田有主和无主情况分别具体办理。应令将荒废之产，其有主者，责成业主招佃垦种，除同治三年分粮赋已准免外，以后有人承佃，即应交租，业主既已收租，即应输赋。

蠲免是养民之道，也是无奈之举，恢复缺失人口，重新开垦荒地才是长久之计。杭、嘉、湖三府征粮以嘉、湖为重，嘉兴、秀水、嘉善又为嘉兴府征粮最重地区，桐乡等县次之，亦为重赋之地。一方面，迫于战乱后生产压力，嘉兴府减漕三成，减额八万六千余石[44]；另一方面，清代财政在经过镇压太平天国消耗后走向枯竭，镇压太平天国所需军饷消耗巨大，户部积储的库银基本耗尽，用于临时筹款的捐输收入甚微。清廷对开垦因战乱抛荒的荒田，以此增加田赋收入的需求异常紧迫。早在同治二年（1863）浙江战乱尚未结束时，左宗棠就已开始提议“筹采买豆谷种子，购办耕牛，召集邻省农民来浙耕垦，冀将来或有生聚之望”[45]，以招垦扩充获批“召集流亡，给资耕种，具见该抚能体朝廷德意，惠我烝黎”[46]，但战乱未结束，对抗太平军为当务之急，国家对战后安抚措施无暇顾及，未有国家层面的招垦措施。

浙江战乱结束之后，左宗棠赴福州追击李世贤残部，马新贻接任浙江巡抚。面对战后浙江情形，马新贻上书六条应办事宜，在他认为浙江急切需要兴办的事务中，筹办开垦即为其中一条。他提出应招募因战乱逃亡的本籍流民，以及邻近的农民，提供种子，并建议将移民和垦熟田地数量纳入州县官员考核的范畴：

浙中田地向多膏腴，而浙西为最，自遭兵燹以来大半皆成荒土。推求其故，总缘人民流亡，十室九空所致。夫小民虽愚，谋生则智。其有籍而不归，有田而不耕者，岂其本心哉？亦力有所不逮故耳。为今之计，必须酌借工本，以资兴作。拟饬各州县设法招辑，毋论本籍、流民及邻境庄农，有愿耕作者，均准认地栽种。或籽种、农具一时力难措办，由司库另筹款项，发交地方官酌量借给，秋收后归还，不取其利。其如何招辑，及成熟后如何征纳之处，均责成地方官因地制宜，禀由臣酌核饬遵。嗣后即以招徕之多寡，田地之荒熟，以定州县考成。庶于拯民之中，暗寓察吏之法。劝惩并施，宽以岁月，则田土可无荒芜，人民可期复业矣。[47]

只是他提出的仅仅为框架下的指导意见，未明确提出召集移民措施、征收田赋办法，上谕批复与浙江布政使蒋益澧“和衷商榷，次第兴办”[48]，也未有具体招垦措施。

在同治四年（1865）马新贻筹办开垦时，浙西仍处于连年免除钱粮的时期。因而马新贻在办理浙西战后事务时并不考虑钱粮征收，而将征收问题留待州县官员制定并申报。

浙江蠲免田赋钱粮的时间持续到同治五年（1866），当年太平天国战乱全部结束。此时，清廷关注的重点由收复太平天国占领区转移至战后地区重建，命令各省督抚根据当地情形制定招垦章程，上谕各督抚“皆分别土、客，部署开荒”，并下令按照荒熟田地的比例确定下属州县官员的考核。[49]谕令之下，浙江巡抚马新贻呈奏《浙省垦荒章程》八条：清荒产、广招徕、定租赋、发牛种、修水利、定劝惩、慎稽查、筹经费。[50]

马新贻的垦荒设计与其到任之初所呈《缕陈浙省应办事宜六条折》一脉相承，首先清理荒产籍册，招徕耕农，打开垦荒先局；其次发给耕牛、种子，制定荒田征收田租、赋税规定，修缮水利，保障垦荒所需；最后制定官员垦荒奖励与惩罚机制，管理前来垦荒的客民，筹措相关经费，以之决定地方官的考成。战乱之后，征收钱粮所用仓库、册案多被毁坏。马新贻于同治三年（1864）十二月到任浙江巡抚后，清理簿册，核算荒产即为当务之急。同治四年（1865）三月，上任不过数月的马新贻奏报钱粮积欠混乱，甚至有一县之中数任官员未经交代结算，责成现任官员统一核算接收，造册报告。[51]浙江州县当年汇报的清查结果令马新贻很不满意，其中多存在不实不尽之处。同治五年（1866）四月，马新贻颁发《比较荒熟册式》，要求州县填报土地赋税原额规定各类田地亩数、上年垦种田地亩数与本年新垦田地亩数。上年垦种数与原额田地的差额即为荒产亩数；本年新垦与上年垦种亩数比较，即可得知州县垦荒成效。此外州县田亩分东、西、南、北四部分，分别呈报，以便于抽查勘验。

对于之前未有具体规章的荒田租赋，同治五年（1866）呈奏的《浙省垦荒章程》以大量篇幅详细规划。

由于荒芜田地的垦复较为困难，需要消耗大量劳力工本，且荒田产量小于熟田，垦荒客民在租佃荒地辛苦垦种并交纳租佃后所得无多，章程中遂有定租赋一条，对开垦荒地给予减免租赋的补偿。马新贻认为各州县普遍仅以土地荒熟，而不以荒地是否有主来判断征蠲，以至于常常在荒田产业归属上产生纠纷。招佃垦荒应按荒田有主和无主情况分别具体办理。有主田地责成业主招佃农垦种，如果有人承佃，那么业主有田租收入后即应输送田赋，若田主以免租一年来补偿开垦荒田工本的，可申请蠲免本年或二年粮赋，“有租者有赋，无租者无赋”，促进荒田开垦。无主田地即收为公产，责成州县地方官员查明确切地点亩分并招人垦种，发给准垦印单为垦种凭证，免租二年，之后征收粮赋，粮串内须注明“认垦”字样，即垦荒之人并不获得土地产权。若有人认领无主田地，查明后认领业主需补偿垦荒佃农所费工本，或转作有主土地佃垦。若土地多年后仍无人认领，准许垦荒者转作自己产业，报税过户。若田地业主绝户，承垦者还需承担照料遗存坟墓的责任。原文规定如下：

查荒芜田、地、山、荡、塘等项，现在所在皆有，其间无主荒废者固多，而有主坐误者亦正不少。此时若不设法招垦，明定章程，在久荒之产，业主因招佃稍难，且恐收租，即应纳粮，未免因循坐误；在佃户，因垦熟不易，且既费工本，又需佃租，余润无多，亦未免迟疑观望；在各州县，则无论有主无主，惟视地土之荒熟以分征蠲，而于恤农劝垦之道，不知耐心讲求，坐视业荒赋悬，公私两受其病。但开荒不外劝垦，劝垦不外恤农。恤农不得其法，则未垦者怀疑生畏，瞻顾不前；已垦者构讼酿争，弊累百出。

臣与各司道周咨博访，再四筹酌，招佃垦荒一事，须以有主无主为断，不宜一律办理，庶可上下交益，行之无碍。应令将荒废之产，其有主者，责成业主招佃垦种，除同治三年分粮赋已准免外，以后有人承佃，即应交租，业主既已收租，即应输赋。如内有荒久产业，开垦工本较多，业主本年尚不收租者，即准查明请蠲本年粮赋。及必应请蠲两年者，是惟责成州县，确查何人何项田产有租，何项田产无租，以分征蠲。则小民感沐宽大，急求口食，必不肯任其抛荒，甘处穷厄。

而有租者有赋，无租者无赋，佃业两平，自不致废时失业，争执构讼，使恤农者转致病农，裕赋者适以亏赋矣。

至无主产业与有主者迥不相同，办法虽难，招垦较易。应责成州县确切查明，实在无主田业，即由该州县设法招佃，先给准垦印单，饬令赶紧垦种，准以该州县开征之年为始，免租二年。其免租二年内粮赋亦即查明，按年请蠲。二年以后照额征粮，于粮串内加增“认垦”二字。如始而无主认田，继而有主认田，即查明取结，饬令业主酌给垦户工本，或仍给原垦之人佃种，按年交租，改照有主田产办理。

倘数年后无主归认，准其作为己业，报税过户。所有原产已绝之户遗存坟墓，责成垦田之人代为照料。其各属庙产，如僧道逃亡故绝，亦即照无主民产一律招垦，准免租赋二年。二年之后，报明拨作书院、育婴堂等项公产，照例完纳粮赋。第报荒新垦无主田产，须以同治三年各该州县开报荒产分数为限，只准年少一年，不准更有所多，以免州县捏冒侵混。[52]

战乱后恢复垦种还缺乏生产工具，“春耕之期，民间农器毁弃殆尽，耕牛百无一存，谷豆、杂粮、种子无从购觅”[53]，来垦农夫资本微薄，恐怕未能备齐耕牛、种子，定章拨银四千余两购买耕牛、谷种并向省府报备，垦荒农民每人发给耕牛一头，借牛价可由县分三年收还，所发种子限定秋后缴还积储。又因战争中水利设施多有破坏，溇港毁弃，河道淤积，“兵燹之后，不但田间之沟洫淤塞，而且行船之水道亦不流通，此连年所以常忧水旱之灾也”[54]。开垦时兼筹水利经费，预防因水利而起的争端。

垦荒章程对地方官员办理垦荒事务提出要求。一是定劝惩，要求地方官员开报荒田，按册考成每年垦荒亩数，垦荒最少的地区派委员随时赴乡督促。省府根据各县荒田垦复情况，奏请奖励县官或责令一年内垦复。当地士绅、富商如能捐牛、种者，应给予奖励。二是慎稽查，招垦政策为“不择地而居，不择人而予”，其中土客杂处可能引发矛盾，章程设想的预防措施为在土客居民间设立保甲，照历来保甲制度十家设一甲长，客民与本地农民互相稽查，杜绝游民混入。保甲监督约束生活的各个方面，包括采取柴薪、放注水泉、栽种园蔬等，矛盾无法调解时报官处理。三是筹经费，开办客民登记需钱财支持，要求出示晓谕筹措经费。

按此章程，将荒田区分为有主荒田与无主荒田，有主荒田在田主收取田租后即交纳赋税，无主荒田则免除两年赋税，第三年征收钱粮，并可以过户作开垦荒田者的田土产业。章程很快获准，谕旨批以“所奏垦荒事宜尚属详尽，该督惟当督饬各属遵办，并奉该地方官，实心实力，次第兴办，不得视为具文，苟且塞责”[55]。

在同治六年（1867）李瀚章接任浙江巡抚后，马新贻制定的《浙省垦荒章程》仍然依照执行。同治七年（1868），上谕各省将开垦荒田起征赋税，即“升科”这一事项制定章程，李瀚章上书《浙省垦荒请仍照原定章程折》，提出马新贻所定章程中“定租赋”一条足够详尽，应遵照执行即可。“所有垦荒事宜，原定章程遵行数年，官民相安，亦无更胜一筹之策，应请照旧办理，毋庸另议更张，转滋闾阎疑惑。”[56]

《浙省垦荒章程》呈奏时间为同治五年（1866）八月，距离马新贻上任浙江巡抚，将“急行筹办开垦荒田”列入浙江省应办六项事宜之一，已过去一年零九个月。章程的内容中已隐隐可见初期招垦中客民与土著的冲突。其中“广招徕”一条提出：温州、台州一带人民凶悍，不必招徕当地人前来垦荒，但有愿来垦荒之人，也不必驱逐他们离开。马新贻在奏折中将之归结于杭嘉湖三府人乡民的地域偏见，杭嘉湖乡民认为温台人素来性情凶悍，不愿与之同乡。而就当时《申报》所载，引发当地士绅更大忧虑的是太平天国战后流入的裁撤兵勇。

在中央和省政府的招垦政策引导下，太平天国战乱平定后，遣散的湘军和淮军兵勇部分留居浙江，成为战后最初的一批移民。左宗棠“创立撤勇归农之法”，浙西一带“于是荒田始渐开垦”[57]，又有“同治三四年间……省中倡议撤遗营勇，给资以使归农，就各县荒田而分授之，令其垦种成熟”[58]之说。但大体而言，政府采取的是撤勇回乡政策，只是裁撤的湘军、淮军兵勇，尽管明令返回原籍，但仍“有遣撤之勇，流落不归者，亦改而务农”[59]。

这大概是因为兵勇多来自人口压力大的两湖地区，本为无田可耕的失业农民，才选择从军谋生。太平天国起义开始后两湖受灾较轻，兵勇回乡仍需面临无地可耕的境况。直至光绪十五年（1889）时，湖南巡抚陈宝箴仍面临遣散湘军无法安置的难题，“自军兴以来，佃耕农氓大半释耒荷戈，久从征戍，逮至凯撤回籍，则已无田可耕、无业可执，遂致生计日促、游手日多，在中稔之年即难免乏食之虞”[60]，而浙江田地“招垦可行，而开屯不便者，为其有主无主，多为错杂，兵民杂处，最难相安”[61]，屯田亦不可行。

于是遣散兵勇罔顾法令，以难民身份留居浙江一带，其人数并无确切统计资料，但在当时浙江土著看来，遗留于浙江的散勇人数众多，两湖客民“大都楚湘营勇之已经遣散者耳”[62]，杭、嘉、湖三府属垦荒客民“半皆散勇”[63]，“两湖散勇均如水之赴壑”[64]大量进入浙西。

浙江土客之争：招垦措施分析

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