国际海域开发中的先存权问题及解决方案

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：一般来讲，享有“先存权” 的主体为外国石油公司。对于战略地位重要的争议海域，授权国通过授予外国石油“先存权”的方式，拉拢石油公司的母国共同抗衡其他争端当事国，并起到促进相关谈判达到解决海域争议的目的。因此，如何妥善处置“先存权”的问题是争端当事国在共同开发协议谈判过程中的一个非常重要的议题。

“先存权”(preexisting right)，是指共同开发协议生效前，缔约国单方授予石油公司，勘探或者开发原为争议海域现为共同开发区的部分或者全部的油气资源的权利。一般来讲，享有“先存权” 的主体为外国石油公司。这主要是因为海洋石油开发是资本和技术密集型的产业，只有少数西方石油公司具备开发海上油气资源的能力。

“先存权”对于授权国来讲，具有以下几重意义:其一，经济意义。石油是工业的血液，开采争议海域资源可以满足授权国工业化对能源的需要。石油产业是高回报的产业，授权国通过开发海域油气资源，可以增加本国的财政收入、改善民生。海洋石油产业是技术、资本、知识密集型产业。而只有少数国家掌握海洋石油勘探和开发技术和资金，特别是深海油气开采。因此，授权国通过与外国石油公司合作的方式，可以获得技术、资金和管理经验，加强海洋石油产业基础设施建设、加快海洋油气资源开发、增加就业、改善国际收支，最终促进本国经济发展。其二，政治意义。授权国单边授权石油公司开发争议海域资源的行为具有宣誓享有争议海域主权的意义。尤其在存在岛礁主权争议的海域，这一行为的用意更为明显。其三，战略意义。对于战略地位重要的争议海域，授权国通过授予外国石油“先存权”的方式，拉拢石油公司的母国共同抗衡其他争端当事国，并起到促进相关谈判达到解决海域争议的目的。

在争议海域，争端当事国为了抢占先机，获得更多的海域资源，同时宣誓该国对特定的海域享有主权，往往采取授权外国石油公司开采争议海域油气资源的方式。因此，如何妥善处置“先存权”的问题是争端当事国在共同开发协议谈判过程中的一个非常重要的议题。

(一)柬泰争议海域的“先存权”

两国争议海域石油资源丰富，20世纪90年代，石油价格高企。1992年柬埔寨工业部(Ministry of Industry)和泰国石油界的代表有意解决两国海域争端。柬埔寨希望参照马来西亚泰国模式，达成共同开发协议。1994年泰国授权的外国石油公司在两国争议海域发现了具有商业价值的油气矿藏，激发了两国解决该海域争议的积极性。^[54]1995年4月，泰国邀请柬埔寨就相关事宜进行谈判。1997年3月，柬埔寨抗议泰国在争议海域单边勘探的同时，授权外国石油公司勘探两国争议海域的油气资源。1997年泰国总理访问柬埔寨，声称泰国将着手解决两国海域争端。1998年，泰国联合越南共同勘探泰国柬埔寨越南重叠海域，再次引发柬埔寨抗议。泰国称这样做的目的是为了探明矿藏以便未来合作。2001年6月18日，两国达成《泰国和柬埔寨关于重叠海域的谅解备忘录》(以下简称2001年柬埔寨泰国谅解备忘录)(Memorandum of Understanding Between Thailand and Cambodia regarding the Area of their Overlapping Maritime Claims to the Continental Shelf)，两国同意就采取共同开发的方式解决争议海域资源利用的问题。^[55]双方根据该备忘录，成立了联合技术委员会。两国将重叠主张区划分为两部分:北部拟划界，南部拟共同开发解决争议海域资源利用问题。按照双方的协议，共同开发区划分为4个区域。第1、第2区域交美国和日本公司开发；第3区域交荷兰和澳大利亚公司开发，第四区域交澳大利亚和日本公司开发。此外，约定双方政府官员每年举行三到四次会谈。但是，2001年后至今两国合作的进展不大。这主要是因为两国在共同开发还是划界、利益分享等问题尚未能达成共识。此后，由于柬埔寨国内政变，泰国政府换届，以及历史问题(例如2003年两国因吴哥窟主权归属问题发生冲突)，两国会谈一度停滞。

2008年，柬埔寨再度公开向外国石油公司招标，勘探开发两国重叠海域的资源。^[56]2009年6月，泰国总理阿披实上台。11月，柬埔寨任命泰国前总理他信为柬政府经济顾问，双方召回驻对方国家大使。泰国单方面宣布撤销两国于2001年达成的柬埔寨泰国谅解备忘录。2010年8月，他信辞去经济顾问职务，双方恢复大使级外交关系。2011年，泰国外交部发表声明:第一，根据1907年法泰边界条约，狗骨岛属于泰国；第二，2001年两国谅解备忘录明确狗骨岛属于泰国，柬埔寨没有异议；第三，两国2001年谅解备忘录继续有效。2012年，在柬埔寨领导人访问泰国期间，柬方表示愿意加速与泰国的共同开发谈判，希望双方尽快就共同开发达成共识。但随后，泰国发生政变，阿披实执政，双方共同开发的前景又处于不明朗。2014年，应洪森总理邀请，泰国总理巴育率领代表团对柬埔寨进行正式访问。双方就泰国政局、两国合作、搁置边界争议、加强两国边境地区交流等议题交换意见。2014年，泰国又发生政变，两国在该海域谈判又处于不确定状态。

(二)泰越争议海域的“先存权”

早在1978年泰国与越南就开始为解决海上争端而谈判。两国谈判因越南侵略柬埔寨而中断。1990年泰国单方授权道达尔(Total)石油公司三个石油区块，面积约为8000平方公里。这三个石油区块与越南授予比利时石油公司(Petrofina)的部分石油区块重叠。1990年11月，泰国外交部长访问越南期间，向越南外交部建议共同开发解决争议海域问题，两国之间的谈判重启。此后由于两国关于“土珠岛”的划界效力存在严重分歧，谈判进入僵持状态。1994年道达尔石油公司在上述区块发现可开采的天然气，又激发了两国谈判的积极性，两国重新开始就海上争端进行谈判。1997年两国达成划界协议，约定在各自的海域行使管辖权。

(三)马泰争议海域的“先存权”

与马来西亚谈判解决海域争议之前，泰国就依照国内勘探开发石油许可制，向两家美国石油公司颁发了石油勘探开发许可权。这两家公司分别获得专属性经营权，且开发区块位于马来西亚泰国重叠大陆架主张海域。而马来西亚没有单方授权外国石油公司开发该海域的油气资源。随后发现该海域具有可观的油气储量。1978年，马来西亚泰国两国决定谈判解决海域争议。泰国暂停了对该海域的单边勘探。

两国谈判决定两国共同开发区内已经授予的“特许权、已签发的许可证或者已达成协定或安排”不受两国共同开发安排的影响，继续有效。^[57]

(四)马越争议海域的“先存权”

从20世纪80年代中期，马来西亚就开始在马来西亚越南重叠主张海域从事油气勘探工作，先后特许三个外国石油公司勘探开发该海域的石油资源。1991年，马来西亚授权的汉密尔顿石油公司(Hamilton)发现了一个日产4400桶的油田。1991年5月30日越南公开抗议马来西亚的单边勘探开发行为，并给马来西亚外交部发了照会，强调基于双方友好和合作的精神，马来西亚不应该单方授予第三国石油公司开发该争议海域内的资源，同时表达在尊重主权和遵守国际法的原则下与马来西亚进行划界谈判。随后马来西亚暂停了在争议海域的勘探开发活动，接受越南关于谈判的建议。

两国谈判决定，存在于马来西亚越南共同开发区的马来西亚之前授予外国石油公司的开采权继续有效。^[58]通过保留“先存权” 的做法，越南兑现了实实在在的经济收益和政治利益^[59]，马来西亚则收获了对外资保护的声誉和外国投资对马来西亚的信心。

从泰国湾上述实践可以看出，“先存权”普遍存在于泰国湾争议海域。一般争端当事国在解决海域争端的谈判过程中都会要求有关外国石油公司暂停对争议海域的油气开采活动。争议海域的“先存权”还具有启动或者推动相关国家共同开发谈判的作用。例如，柬埔寨泰国、泰国越南、马来西亚泰国、马来西亚越南海上共同开发开发的谈判，都是在一方单独授权石油公司开采重叠海域的资源且有商业性发现后，当事国启动了海上共同开发的谈判。因政治、经济或者其他原因导致谈判中断，外国石油公司发现争议海域具有石油储量，具有再度启动双边谈判的作用。而且，“先存权” 在共同开发中都得了保留。例如，泰国和马来西亚、马来西亚和越南的共同开发协议都没有撤销“先存权”，而是允许现有“先存权”的石油公司分享争议海域油气资源的利益。这么做主要有以下两点意义:第一，和平解决了“先存权”的问题，避免恶化当事国之间的争端和东道国与外国石油公司的投资争端和东道国与投资母国的外交争端。第二，兼顾了授权国、非授权争端当事国、投资母国和石油公司的利益。

国际海域开发中的先存权问题及解决方案

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