泰国湾海上共同开发的管理类型研究结果

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：把共同开发的真正权力集中于签约国双方政府之间的决策层，而把资源管理和开发功能交给联合管理局负责。按照当事国承担的责任将共同开发的管理类型分为“一国代理模式”和“当事国共同管理模式”。因此，泰国和马来西亚共同开发管理类型属于两国“共同管理模式”。该机构代表两国对共同开发事务进行管理并对两国负责。起初，两国决定赋予联合管理局在共同开发区绝对的权力。

(一)管理模式的分类

共同开发的管理类型，主要是指共同开发的当事国采取何种方式管理共同开发区的石油开采活动，适用何种制度规范共同开发各主体的行为，如何协调当事国冲突的管辖权制度。国内学者多将之称为“共同开发模式”。^[40]

一般学界将共同开发的管理类型分为三类。^[41]它们分别为“一国代理模式”(the single-state model)主要根据当事国约定由一个争端当事国代表其他共同开发的当事国负责共同开发区事务的经营和管理；“联合经营模式”(the joint-venture model)主要是指根据当事国的约定由所有争端当事国合作经营、共同管理共同开发区内事务，共享收益、共担风险；^[42]“共同机构模式”(the joint authority model)，即在共同开发区建立一整套新的石油开发法律机制，往往设立一个共同机构代表相关国家管理共同开发区内油气资源的开发。^[43]也有学者将共同开发的模式分为四类，例如蔡鹏鸿研究员认为共同开发的管理模式分别为:第一种为“超国家管理模式”，签约国双方同意将本国对共同开发区的管辖权转让给一个超国家机构来管理，并由该机构制定经营许可证的发放和管理的相关规定。于此管理模式中，允许领有经营许可证的经营人，对该海域的非生物资源拥有特定的所有权百分比，而签约国则从总额课征的税收中获利。第二种为“双方政府共同管理模式”。此管理模式是将共同开发区的管辖机构划分为两个层次:一是部长理事会；另一是联合管理局。将决策层次与经营操作管理层次明显地区分开来。把共同开发的真正权力集中于签约国双方政府之间的决策层，而把资源管理和开发功能交给联合管理局负责。此模式有利于双方政府直接指导共同开发区的勘探与开发工作。第三种模式“代理制模式”，即由缔约国协议，委请缔约国中的一国单独从事该海域的天然资源探采。关于共同开发的收益及费用则由缔约国依适当比例分配。第四种模式为“合资机构共同经营模式”，签约双方政府授权各自的特许权人进入共同开发区，然后双方特许权人订立共同经营协定(Joint Operation Agreement)，以合资机构的形式对共同开发区内的矿物资源进行勘探与开发。特许权人可以根据经营协定，将特许权转让给双方指定或抽签决定的经营人。

现有对共同开发管理模式分类只是对现有的共同开发案例表面现象的直接分类，未厘清共同开发管理的本质。而且这种分类无法对共同开发的管理形成清晰的认识。另外“超国家”的表述方式也有待商榷。以马来西亚泰国联合管理局为例，这个机构并不具有超国家的性质，它只是两国政府授权的管理共同开发事务的机构。它的权限事实上仅限于行政管理权。因此，无论从哪个角度它都不具备“超国家”的性质和特点。这种表述容易让人产生混淆和误解。

可能按下述两种分类方式，更容易理解共同开发的管理模式。

第一种分类方式。按照当事国承担的责任将共同开发的管理类型分为“一国代理模式”和“当事国共同管理模式”。二者的主要区别是两国在共同开发区内承担权利和义务的方式不同，前者主要由一国承担，后者由两国共同承担。无论是“一国代理模式”还是“当事国共同管理模式”，都由当事国共同分享共同开发区内特定资源的利益。可见，共同开发的本质特征是共同分享共同开发区的利益。上述学者提及的“联合经营模式”“共同机构模式”“超国家管理模式”和“双方政府共同管理模式”都属于“当事国共同管理模式”。它们之间的区别表现为:有的当事国授权代表两国的石油公司对共同开发事务进行管理，有的当事国建立独立的专门机构对共同开发事务进行管理。但是不管采取哪种方式，都是代表争端当事国对共同开发事务进行管理，因此将这些归为一类。

第二种分类方式。鉴于共同开发实践中，当事国并不直接参与共同开发区石油的勘探和开发和管理，而是授权不同的机构或者组织代表当事国管理共同开发事务，行使管理权限，由此，根据共同开发事务管理的组织机构，又可将共同开发的管理类型分为“石油公司代理模式”和“共同机构代理模式”。

根据泰国马来西亚和马来西亚越南共同开发谈判时的情况判断，两个案例采取的都是两国管理模式。具体而言，前者采取的是共同机构代理模式，后者采取的是石油公司代理模式。下面对两个案例的谈判进行简要分析。

(二)泰马共同开发案共同管理模式

泰国和马来西亚海域主张没有明显的瑕疵，而且两国的经济实力和开发海洋资源的能力不相上下。两国国内关于海上石油开发的制度都比较完善。因此，为了体现两国平等的地位，两国倾向于共同管理、共同开发特定区域的油气资源，并制定一套专门适用于共同开发区的石油开发制度。而不考虑交由一国管理共同开发事务或者适用一国的法规制度的模式。因此，泰国和马来西亚共同开发管理类型属于两国“共同管理模式”。

由于马来西亚泰国共同开发区的面积比较大，不适合由石油公司负责共同开发事务，两国决定设立专门机构——“联合管理局” 负责管理共同开发事务。两国授权该机构管理并制定相关的开发规则和制度。该机构代表两国对共同开发事务进行管理并对两国负责。由此，泰国和马来西亚共同开发管理类型又属于“共同机构代理模式”。

两国对于联合管理局的职能、法律地位、目的、成员、议事程序、成员的责任、薪资、权利与职能等进行了详细的谈判。^[44]但是赋予联合管理局何种程度的职权困扰两国很久。起初，两国决定赋予联合管理局在共同开发区绝对的权力。两国约定“该机构代表两国全权行使对共同开发内油气资源勘探开发监督和管理的所有权利”。^[45]但是，后来两国认为这样容易导致共同开发区的活动脱离两国的控制，可能会对两国的海域主张和立场不利。经过11年艰苦谈判，两国最后决定，联合管理局在纯商业性事务上享有决策权；^[46]在共同开发事务的行政管理上享有广泛决定权；^[47]但是在重大事项上需经两国政府批准。^[48]也就是说两国政府在重大事务上享有最终决定权。从马来西亚泰国联合管理局的职能来看，该机构只是代表两国对共同开发事务进行管理，而不具有超越两国的权力。如果将马来西亚泰国联合管理局界定为“超国家机构”，这种表述明显不准确，而且容易造成误解。

综上，泰国马来西亚共同开发案的管理模式属于共同管理模式和机构代理模式。

(三)马越共同开案的共同管理模式

马来西亚和越南的海洋石油产业发展水平和开采能力悬殊。20世纪90年代越南海洋石油产业刚起步，发展水平低，不具备开发海洋油气资源的能力。但是，越南希望与马来西亚合作管理和开发共同开发区的油气资源，以学习马来西亚管理开发海洋石油的经验。为了满足越南获取开发海洋石油资源的资金、技术和管理经验的愿望，两国决定采取“共同管理模式”。

马来西亚越南共同开发区面积小。一般对外合作开发中，授予合同区块的面积与马来西亚泰国共同开发区的面积差不多。如果为了开发该海域的资源，设立专门的机构，制定专门的制度，浪费时间、财力和精力，完全没有必要。因此，两国决定采取“石油公司代理”的管理模式，授权各自的国家石油公司全权负责两国共同开发区石油的开发与管理。^[49]

值得注意的是，马来西亚和越南的管理模式的变化。当初，马来西亚和越南约定共同开发区适用的法律以两国现有的法规制度为主。但是，当时未考虑到越南石油开发的法规不完善，同时缺乏管理经验和开发能力，越南无法履行共同管理、共同开发的义务。因此，在实施的过程中变为“一国管理模式”。^[50]即马来西亚和越南共同开发区由马来西亚国家石油公司代表两国对共同开发区事务进行管理，负责共同开发区的石油勘探与开发。由此得出一个结论，在选择共同开发的管理类型时，既要考虑公平的问题，更要结合两国经济实力尤其是石油产业发展水平和完善程度，来考虑当事国履约能力，选择最切实可行的管理模式。

从上述泰国湾共同开发实践的管理模式看出，它与当事国的国内石油开采机制、石油产业发展水平和开发海洋资源的能力、共同开发区的面积的大小等因素密切相关。例如，泰国与马来西亚两国实力相当，希望共同开发体现两国地位的平等，因而采取“当事国共同管理模式”。马来西亚泰国共同开发区面积大，根据管理的需要采取“共同机构代理模式”。而马来西亚和越南两国实力对比悬殊，越南希望通过与马来西亚的合作，共同管理共同开发区的石油作业从而学习开发海洋资源的技术和管理经验，因此也决定采取“当事国共同管理模式”。但由于两国共同开发区面积小，决定授权两国石油公司全权负责共同开发事务，采取“石油公司代理模式”。

从马来西亚泰国和马来西亚越南共同开发的实践看，可以说共同开发的管理模式对共同开发区的管辖权、石油开发权、法律适用和共同机构的职能等问题具有重大影响。^[51]从谈判实践来看，马来西亚泰国共同开发的管理模式耗费的时间较长。从两国原则确定采取“共同机构代理的模式”到两国签订1990年协定，谈判时间长达11年。这说明协调当事国不同的石油开发制度，制定专门适用于共同开发区的法规制度耗时费力。而马来西亚越南共同开发模式，授权两国石油公司全权负责，采取适用各自现有法律的方式，具体事宜由两国石油公司协商确定，因此谈判时间短。另外，共同开发的经验也对谈判有重要影响。马来西亚和泰国当时没有任何共同开发经验可以借鉴，因此谈判时间长。而马来西亚和越南在马来西亚泰国共同开发经验的基础上，很快达成了共同开发协议。

泰国湾海上共同开发的管理类型研究结果

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