直线基线的应用条件及优势

根据海洋法，领海基线分为正常基线和直线基线两种。泰国湾沿海四国的领海基线均适用直线基线的画法。但是域外一些国家对泰国湾沿海四国领海基线的主张颇有微词。

(一)关于领海基线的国际法规则

关于领海基线的国际法规定主要集中在1958年《日内瓦领海和毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》这两个国际条约中。上述两公约对正常基线和直线基线的规定如下:

第一类领海基线——正常基线。1958年《日内瓦领海和毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》关于正常基线的规定基本一致。^[11]所谓正常基线(normal baseline)就是低潮线(lowwater line)，是海水退潮后离海岸最远的海岸线。^[12]其最初的功能是保障船舶航行的安全。这种领海基线的画法是国际实践中最早采用的一种领海基线的画法。

上述公约关于“正常基线”的表述上看似没有歧义，但是各国的学者对于何为“正常基线”持不同观点。具体而言，学界对何为“低潮线”有不同的标准和看法。大部分学者主张“正常基线”应该以“平均低潮线为准”。^[13]而有的学者主张低潮线应该以“最低低潮线”为准。

此外，实践中也很难找到一条标准的无争议的低潮线。原因如下:第一，一国每年的最低低潮线位置不同，一年之中每个月的低潮线位置也不同。换言之，每年或者每月这些低潮线又有高低之分。而公约对于以什么时间节点或者时间跨度内的低潮线为准没有给出具体的确定标准或者方法。第二，不同的国家、或者同一国家的中央与地方政府之间及地方与地方政府之间确定正常基线的标准也不一致。有的国家和地区采用“平均低潮线”，而有的国家和地区采用“最低低潮线”。^[14]代表性的案例如“美国诉加州案”(United States v.California)。美国联邦政府和加利福尼亚州政府曾就正常基线应该以何者为准产生分歧。美国联邦政府认为正常基线应该以“平均低潮线”为准，而加州政府认为应该以“最低低潮线为准”。美国联邦法院最后裁定美国所颁布的海岸与地球测绘图中应该以“最低低潮线”为准。^[15]第三，“最低”和“平均”都是一个相对的概念。即使采用同一标准，比如“平均低潮线”标准或者“最低低潮线”标准，由于测量的时间维度不同、采用的潮汐数据(the vertical tidal datum)不同而得出不同的数据。^[16]何况采取不同的测量标准，那么画出的“正常基线”就会千差万别。例如，法国和比利时就曾因采用何种潮汐数据产生分歧。法国采用的是“最低天文潮汐”(the lowest astronomical tides)来测算海图的低潮线，而比利时则用“春季低潮线”(low-water spring tides)作为绘制海图的数据。事实上，法国引用的潮汐数据比较少见，而比利时采用的潮汐数据则具有国际普遍性。但是，根据比利时的潮汐数据绘制的低潮线比法国根据最低天文潮绘制出的低潮线的线内水域宽度少30厘米(thirty Centimetres)。^[17]也就是说，用法国的潮汐数据得出的低潮线，会使国家的管辖海域往外扩30厘米。第四，海岸线因为自然或者人为原因是会发生变化的。因此，低潮线的位置也是变化的。通常的做法是不断修订海图，以使海图与客观低潮线相符。或者，如果海岸存在三角洲的自然情况，海岸线极为不稳定，则可适用直线基线。

由于上述两公约未对何为“低潮线”作出说明和解释，详言之，对于低潮线应该是“最低低潮线”还是“平均低潮线”未作出任何说明和解读，也未指明测算低潮线的潮汐数据和时间跨度或者节点标准，因此学界和实践中都存在分歧。虽然多数学者主张低潮线为平均低潮线，但是实践中各沿海国倾向于采用适用有利于让本国管辖海域最大化的标准来确定领海基线，而非学者普遍认同或者实践中通常采取标准；并结合海岸线的变化不断修订领海基线的具体位置。

第二类领海基线——直线基线。直线基线(straight baseline)将一国沿岸地质构造最外缘的点连接起来，以便明确国家管辖权的界线并方便航海者辨识。相对于正常基线而言，直线基线是一种相对简单且容易辨识的领海基线画法。

根据1958年《日内瓦领海和毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》的规定来看，并非所有沿海国都可以采用直线基线。也就是说，如果领海基线采用直线基线则要满足一定条件。例如，沿海国的海岸线需“极度曲折”且不稳定，并且这种不稳定性是由于“三角洲或者其他自然条件”等自然因素造成的；作为基点的岛礁需要满足“一系列”的特征且需要“紧邻海岸”；而且这种画法不能偏离“海岸线的一般方向”。但上述公约既未对上述概念进行精确的数学界定，也未指出衡量的标准。因此，无论学者还是国家实践对于上述概念的解释多种多样。

一般来讲，学者关于直线基线的观点可分为三派。从严派，该派学者主张对上述概念从严解释。^[18]从宽派，该派学者主张对上述概念进行从宽解释。^[19]还有一派为折中派，这些学者主张上述概念的具体含义要根据具体的海岸情况来界定。以“极度曲折”为例，简单地说从严派主张用数学办法来界定，即通过确定的数值或者计算方法来界定上述模糊的概念。从宽派则主张根据海域的具体情况来判断何为“极度曲折”，不作限制。如某一水曲深达4海里，但如果一国的海岸线极长，那么这样的地质结构就不应该被视为“极度曲折”^[20]；而如果一国海岸线有限，则可视为“极度曲折”。折中派则认为事实上不可能存在判断水曲是否存在客观唯一标准，只能借鉴海湾定义，要求沿海国的海岸符合有关海湾定义的水曲特征，此外还应该考虑存在海岸曲折的具体情况。^[21]

但实践中，沿海国不论是否符合公约的上述规定，往往选择直线基线而非正常基线作为其领海基线。换言之，可能一国海岸线不存在上述国际法规则的“一系列”“紧邻”等特征，一律适用直线基线。这种现象，一方面反映了国家尽量扩大管辖权的心态，另一方面也可能是因为与正常基线相比，直线基线更简单且易于辨识，因而广受沿海国青睐。

如前所述，由于各国的海域情况各异，而现行的国际法规则又未对“低潮线”的测算标准和方法作出解释和说明，因此正常基线反而不易划定。而直线基线不仅画法简单，而且能扩大国家的管辖海域的范围。因此，沿海国普遍倾向于使用直线基线作为领海基线。泰国湾沿海四国也不例外，均采用直线基线作为其领海基线。

(二)越南直线基线的实践

越南的基线分为两部分，其中一部分位于泰国湾内，另一部分位于南海。这里我们只探讨其位于泰国湾内的领海基线。1977年5月12日越南颁布关于“领海、毗连区、专属经济区和大陆架”的立法，即采用直线基线作为其领海基线。1982年11月12日，越南又颁布了《越南关于领海基线的声明》。^[22]这份声明详细说明了越南直线基线的位置并附上基点的地理坐标。这份法律文件将越南泰国湾的领海基线与1982年与柬埔寨签订的历史性水域协议确定的历史性水域的外部界限衔接起来。

越南直线基线的基点不仅分散而且远离海岸，平均距离越南海岸39.4海里。其中最远的基点距离海岸80.7海里^[23]，即土珠群岛(Tho Chu Group of Island)。还有，作为其领海基点的水濑岛(Hon Hai Island)距离越南海岸约74.2海里。^[24]再如，作为越南领海基点的婚姻岛(Hon Nhan)，其距离越南海岸约80余海里。^[25]越南领海基线中最长的一段达161.8海里，平均基线长度为84.6海里。

越南适用直线基线其内水总面积达5805平方海里。与适用正常基线相比，内水面积增加了31.7%，约1843平方海里。其中约占总内水4.75%(约276平方海里)的海域超过正常基线24海里外。从这组数据可以看出，采用直线基线大幅增加了越南内水的面积。

越南适用领海基线的做法招致了一些国家和学者的异议。1982年12月6日美国对越南的直线基线提出抗议，认为越南的海岸既不存在“极度曲折”的情况，其岸边也未“分布着一系列岛屿”，其选取的基点距离海岸过于遥远，基点之间的距离过大，基线的长度过长，尤其是基点C9、C10明显偏离了越南海岸的一般方向。^[26]1985年11月22日泰国外交部发表声明，抗议越南的领海基线主张。^[27]1986年12月5日新加坡常驻联合国大使照会联合国，抗议越南领海基线的做法。^[28]此外，一些学者也称越南的做法既不符合国际习惯法也不符合国际条约，认为它的领海基线没有国际法依据。^[29]

越南在泰国湾内的海岸线相对比较平整，没有极度弯曲的情况，沿岸也不存在大大小小的岛屿。但是，越南主张适用直线基线作为其领海基线。无论根据1958年《日内瓦领海和毗连区公约》还是根据1982年《联合国海洋法公约》的相关规定，越南的领海基线似乎并不符合上述公约的规定。但根据现有的国家实践来看，越南的领海基线并非一定无效，因为越南的实践并非个例。国际法对于基点之间的距离、基点与陆地海岸的距离、海岸线的一般方向，低潮低地是否可以作为基点、远洋岛屿是否可以作为基点以及基线的长度都未作出明确的解释或者说明，因此，笔者认为越南领海基线的有效性关键取决于柬埔寨、泰国和马来西亚对它的态度，以及柬埔寨和越南主张的共同的历史性水域是否有效。区域外国家的指责和学者的观点对于越南不具有法律约束力，对其有效性的影响有限。

(三)柬埔寨直线基线的实践

柬埔寨也采用直线基线作为其领海基线。它于1957年公布了全海岸的直线基线，并于1972年和1982年两次对领海基线作了修订。每次修订，都将更远的岛礁作为领海基点，因此其领海基线不断向海的一面扩展。如1982年将远离柬埔寨海岸的波罗威岛(Poulo Wai)作为直线基线的基点。柬埔寨这么做主要有两方面考虑:一方面为了扩大海域管辖权，获得更多的管辖海域，在与邻国划界谈判中处于优势地位；另一方面，通过调整基线，便于与其与越南签订“历史性水域”的协议保持一致。

图1.1　越南直线基线主张

Source:http://www.jag.navy.mil/organization/documents/mcrm/VietnamChart.pdf

1982年修订的领海基线对于柬埔寨最大的意义在于增加了柬埔寨的内水和领海面积。线内水域面积达3009平方海里，比适用正常基线增加6.7%，约增加201平方海里。而柬埔寨据此主张的领海面积为1508平方海里，比采用正常基线多了630.2平方海里，增加近42%。^[30]

柬埔寨的领海基线引起很多国家的抗议。例如，1982年泰国认为当时越南实际控制柬埔寨，因此不承认该傀儡政府颁布领海基线和其1982年颁布的领海基线的合法性。再如，1986年美国在一份《权利宣言》(Assertion of Right)中正式对柬埔寨的领海基线提出抗议。美国国防部认为柬埔寨的领海基线既不符合1958年《日内瓦领海和毗连区公约》的规定，也不符合1982年《联合国海洋法公约》的规定。^[31]此外，该基线还遭到了学者的批评和质疑。如澳大利亚学者普瑞斯科特(Prescott)认为柬埔寨的做法既不合常理，之前也没有先例。他认为柬埔寨的这种做法是对海洋法公约关于“沿岸岛屿”(fringing islands)和“近岸水域”(enclosed waters linked closely to the land domain)的任意解释。^[32]

美国学者赖斯曼·麦克尔(Reisman W.Michael)和韦斯特曼·盖尔(Westerman Gayle)认为该领海基线偏离了海岸的一般方向，同时指出这样的领海基线不会得到泰国的承认，因此不会对划界产生影响。此外，他们认为柬埔寨的领海基线与美国维护的“航行自由”的理念不符，是过分的海域主张。^[33]美国学者瓦伦西亚(M.J.Valencia)和戴克(J.M.Van Dyke)也认为柬埔寨的领海基线是对海洋法公约相关规定的任意解读。^[34]

总的来说，上述国家和学者对1982年柬埔寨领海基线的质疑可以归纳为这么几点:第一，有些基点离海岸遥远，不符合“紧临海岸”的标准；第二，基点之间的距离过大，而且基点与柬埔寨海岸之间的距离太远；第三，该基线东南方向偏离了其海岸的一般方向；第四，待定基点O的做法不符合国际实践和国际法的规定。

笔者认为，所谓的“紧临海岸”、基点之间的距离和基点与海岸之间距离太大以及“海岸一般方向”等概念，由于习惯国际法和国际条约法对上述概念未作出界定，因而需要根据各国海岸的具体情况裁定。结合直线基线的国际实践来看，1982年柬埔寨的领海基线并非一定无效。上述做法并非特例。比如，哥伦比亚、阿尔巴尼亚、意大利、古巴、塞内加尔等国家海岸线平直但适用直线基线。例如，缅甸和厄瓜多尔的直线基线与陆地海岸的夹角超过60度。再如，埃及、沙特阿拉伯、叙利亚和挪威等国家都将“低潮高地”作为基点。还有关于“待定基点”的问题，丹麦-德国、挪威-瑞典和芬兰-瑞典都存在“待定基点”的情况。而且，全球55个适用直线基线的国家中，最长的一段基线为64.8海里。而柬埔寨1982年领海基线中，最长的一段基线长度才51.8海里。因此，与上述国家实践相比，柬埔寨的领海基线并不算最为“过分的” 海域主张。

笔者认为，影响1982年柬埔寨领海基线法律效力的决定因素是当时柬埔寨政府是否具有合法性。当时的政府事实上是受制于越南的一个傀儡政权。这样的政府颁布的法律文件是否有效，在理论上存在争议。从常识来讲，将领土和海域问题视为关乎国家生死存亡问题的柬埔寨，在这种非常时期与越南达成协议放弃“富国岛” 和“波罗般洋群岛”(“土珠群岛”)主权的主张，这不符合柬埔寨的一贯做法和立场，也不符合逻辑。因此，1982年柬埔寨领海基线的法律效力有待于进一步观察泰国湾内国家尤其是柬埔寨对其的态度。

值得注意的一个有趣的现象是，1982年柬埔寨领海基线无论有效与否，事实上对柬埔寨领海、大陆架的影响不是很大。第一，1982年柬埔寨修订领海基线后，它并未据此调整其大陆架的外部界线。第二，柬埔寨的大陆架是以1972年颁布的大陆架界限为准。其主张的海域外部界限基本上与1982年颁布的领海基线无关，而以1957年的领海基线为准。第三，不论柬埔寨的远洋岛屿是否可以作为基线的基点，根据国际法的规定符合“岛屿”的地质结构与陆地一样，可以享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。也就是说，即使这些远洋岛屿或者群岛不作为领海基线的基点也可以享有与陆地相同的海洋权利。从某种程度上可以说，1982年柬埔寨的领海基线不管是否再作修改或者是否有效，在实践中其对柬埔寨主张的海域范围影响不是很大。

图1.2　柬埔寨领海基线

Source:Clive Howard Schofield，Maritime Boundary Delimitation in the Gulf of Thailand，Durham:Durham University，1999，p.144.Available at Durham ETheses Online:http://etheses.dur.ac.uk/4351/.

(四)泰国直线基线的实践

泰国的领海基线也为直线基线。泰国据此主张的内水总面积约2000平方公里。其领海基线经过数次修订。1959年9月22日，泰国总理府发表了关于内水的声明。^[35]1959年泰国将布莱特湾(Blight of Thailand)作为历史性海湾，将封口线内的水域视为内水(见图1.3区域①)。1970年，泰国又公布了三部分领海基线，其中两部分是位于泰国湾内的领海基线(见图1.3区域②)。1992年8月17日泰国总理府公布了《泰国总理府关于直线基线和内水的声明》。该声明在泰国原有领海基线的基础上，又增加了一部分新的领海基线(见图1.3区域③)。^[36]这次泰国将象岛(Ko Kra)和鼠岛(Ko Losin)作为领海基点。泰国这部分新增的直线基线由4个基点组成，共3段基线，分别长为79海里、95海里和63海里，平均长达79.1海里。基点与泰国海岸的距离最远的为37.26海里，平均距离为29.15海里。线内水域接受内水制度管辖。^[37]

其中最值得一提的是，泰国1992年颁布的这部分泰国湾内的直线基线与之前泰国的领海基线相比，主要有以下几个特征:第一，该水域的海岸并不符合“极度曲折”的特点，而且该海岸沿岸的这些岛礁基本都是分散的、孤立的，并非呈“一系列”分布。第二，这些基点远离陆地海岸，不符合“紧临海岸”的要求。例如，最远的鼠岛(Ko Losin)距离泰国海岸远达37.26海里，离泰国海岸最近的基点距离泰国海岸也达22.68海里。^[38]这并不符合1982年《联合国海洋法公约》关于基点以及基点之间距离的要求。第三，这些基点都属于“岩礁”(rocks)或者说“低潮高地”。按照国际法的规定，这些岩礁不该享有领海，至少不该享有专属经济区和大陆架，泰国却将这些岩礁作为基点，以此主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架，泰国这种做法使其海域管辖面积大幅增加。该区域直线基线内的内水面积达7824.48平方海里，比适用正常基线所得的内水增加4336.4平方海里，增幅达55%。其中19.8%，约1549.41平方海里的水域位于正常基线24海里外。其据此主张的领海，比采用正常基线增加2086.4平方海里，约75%。^[39]另外，更为重要的是，在与邻国谈判的过程中，泰国的这一做法不仅没有受到邻国的批评和指责，反而在谈判取得了积极的效果，使得泰国的海洋利益最大化。事实上，泰国将象岛(Ko Kra)和鼠岛(Ko Losin)作为领海基点，这种划定领海基线采用的做法本质上与越南和柬埔寨将远岸岛屿作为领海基点的做法类似。泰国这么划定领海基线可能有这么两方面考虑:一方面是基于对柬埔寨(和越南)历史性水域做法的反制，这样能避免使其在与柬埔寨进行划界谈判时处于不利的地位；另一方面，这样实实在在地扩大了泰国管辖海域的范围。但泰国这一做法也遭到区域外国家的批评。例如，1994年欧盟、德国分别对泰国1992年颁布的领海基线提出抗议。但是，美国一反常态，对泰国领海基线的做法未置可否。

(五)马来西亚直线基线的实践

图1.3　泰国在泰国湾主张的直线基线和历史性海湾

Source:Captain Somjade Kongrawd，Thailand and Cambodia Maritime Disputes，p.6，http://www.globalsecurity.org/military/library/report/2009/thailand-cambodia.pdf

与泰国湾其他国家不同，马来西亚从未公开宣布过领海基线，也没有发表任何与领海基线直接相关的法律文件。唯一与马来西亚领海基线直接相关的就是两幅地图。它们分别是1979年12月21日马来西亚国家测绘局出版的马来西亚已经划定的海域边界的地图和马来西亚主张的领海和大陆架界限的地图。^[40]虽然马来西亚至今未说明其领海基线采用的是直线基线还是正常基线，也未公布其领海基线的具体位置，但这并不影响对其领海基线的研究。因为通过其它相关的法律文件和上述地图均可推断出马来西亚的领海基线的类型。例如，在马来西亚与印度尼西亚达成大陆架划界协议前夕，1969年8月2日马来西亚当局颁布了一份关于领海界线的法令。随后，马来西亚和印度尼西亚于1969年11月7日签署了大陆架划界协议，并将一份关于两国界线地图附在该协议后。1971年马来西亚和印度尼西亚又签署了领海划界协议。美国国防部据此指出:马来西亚已经确定了领海基线。1979年10月24日，马来西亚与泰国分别达成了领海和近海大陆架划界协议。1985年，马来西亚颁布了渔业法案。从上述法律文件中，均可推断出马来西亚领海基线的类型和具体位置。

泰国湾内马来西亚的领海基线总长356.5海里，每段基线平均长度32.4海里，最长的基线达92.33海里。^[41]马来西亚的直线基线内水域的总面积约为5502.7平方海里，其中约330.36平方海里、占内水总面积6%的海域超过了正常基线12海里外。以此确定的领海总面积约为4291.76平方海里，其中约2030.7平方海里、占领海总面积47%的海域超过12海里领海的限制，而且其中约147.38海里、占领海中面积3.4%的海域与基线的距离超过24海里。^[42]

马来西亚既是1958年《日内瓦领海和毗连区公约》的缔约国，也是1982年《联合国海洋法公约》的缔约国。根据上述两公约关于领海基线的相关规则，马来西亚的海岸线比较平滑，应该适用正常基线。但事实上马来西亚适用的是直线基线。从理论上来看，马来西亚的领海基线不符合1958年《日内瓦领海和毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》关于领海基线的规定。第一，马来西亚的海岸线比较平滑，紧临其海岸并没有一系列岛屿，海岸线也没有明显的曲折。第二，马来西亚的海岸主要为沙质海岸(sandy beach)，因此并不存在三角洲或者其他自然条件造成的海岸不稳定的情况。即使存在造成马来西亚海岸线不稳定的自然条件，从马来西亚海岸的变化来看也不符合“非常不稳定”的情形。第三，马来西亚在泰国湾的海岸也不存在明显的曲折。第四，其领海基线中相当部分的基点是浅滩(shoal)。这些浅滩根据上述公约的规定不享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架的权利。还有，部分作为基点的岛礁距离其海岸宽达40海里。这不符合国际法关于基点与陆地海岸距离的限制。

有部分学者也对马来西亚的领海基线提出质疑。例如，美国学者扎瑞克(Daniel J.Dzurek)认为马来西亚的领海基线做法也不符合习惯国际法和一般国际法。再如，澳大利亚的普瑞斯科特(Prescott)教授也认为马来西亚部分领海基线不符合《联合国海洋法公约》的规定。^[43]此外，学者哈勒·特罗斯特认为马来西亚的领海基线是不可接受的。^[44]

可是，马来西亚的做法并没有像泰国湾其他国家一样，招致有关国家的抗议。这可能与马来西亚没有正式宣布其领海基线是直线基线还是正常基线有关。

如果结合领海基线的国际实践来看，马来西亚的领海基线似乎也并非十分过分。例如，马来西亚领海基线最长的一段基线长达57.4海里。而世界领海基线最长的一段为64.8海里。再如，马来西亚直线基点与其陆地海岸的平均距离为19海里，远远小于严格的美国标准24海里的要求。从其与邻国解决海域争端的实践来看，有关国家似乎对于马来西亚领海基线的划法没有异议。与泰国湾其他沿海国的领海基线相比，马来西亚的划法相对保守，这可能是邻国对其领海基线没有异议的主要原因。马来西亚的直线基线的效力似乎得到了邻国的承认。马来西亚据此妥善解决了于领海的海域争端，而未遭到有关当事国的抗议。