地级行政区环境行政立法研究：环境利益负担分配均衡性探讨

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：根据地级行政区环境行政立法所涉及的各环境公共利益与负担的匹配类型，本书以此衡量基准逐一讨论。（二）分散利益与集中负担该类型中较少群体为归属于多数人的分散环境利益承担了不利后果，规制手段损害后果是否公平分配成为均衡性审视重点。特定少数群体为实现该分散性环境公共利益而受到的限制不应超出其对环境公共利益损害的程度。

地级行政区环境行政立法的均衡性检视为其行政立法权启动提供正当性，但正如上文所述，地级行政区环境行政立法权来源于法律授权，因而能够在其创制的行政立法中对公民权利义务产生影响。但与代议制机关立法所体现的政治决策不同，地级行政区环境行政立法更多以行政管理为主要内容，集中反映行政机关与公民之间的关系，而现代国家职能的扩张使得相较于传统的侵害行政领域，政府亦负有为民众提供生存照顾的给付行政职能。上述多方面原因共同作用，地级行政区环境行政立法的均衡性实现应当体现为：环境公共利益（增进最大化）＞规制手段损害的公民权益（分配公平）+规制手段实施成本。根据地级行政区环境行政立法所涉及的各环境公共利益与负担的匹配类型，本书以此衡量基准逐一讨论。^[27]

（一）利益集中与负担分散

利益集中与负担分散类型中，由于环境公共利益最终由少数群体集中分享，而其负担却将分配于不特定多数人，因此在此类环境行政立法的均衡性考量中，显然如果少数群体所享有环境公共利益能够超越众多个体所受损害的权利，则要求：（1）受损害环境公共利益与公民核心基本权利如生存权等直接关联，或受损害环境公共利益处于“明显且立即”的危害状态；（2）规制手段所损害的公民权益不得涉及基本权利的核心领域。同时由于受损害利益群体范围较为广泛，相对而言负担分配公平性问题未处于突出位置而可以通过手段必要性考量——采取限制多数人权益的手段能够促成规制目的的实现且对多数个人具有最小侵害性，予以解决。

（二）分散利益与集中负担

该类型中较少群体为归属于多数人的分散环境利益承担了不利后果，规制手段损害后果是否公平分配成为均衡性审视重点。具体而言该类型的均衡性达成须关注：（1）仍应满足均衡性检验的基础前提，增进的环境公共利益总体上超越少数群体的受侵害权益；（2）对于由少数群体集中承担因环境公共利益增进而带来的不利后果，如果以单一视角进行审视，具体的地级行政区环境行政立法经由必要性考量，规制手段理想状态中已能够达到对作为负担承受者的少数群体的最小侵害，则同时满足条件一时即能够证明该环境行政立法符合均衡性。然而整体视角下的均衡性考察则超越某一具体地级行政区环境行政立法，即虽然必要性考量阶段已针对该种较少群体负担模式，通过手段选用予以合理性审查，但由于该类型中负担承受者与利益分享者的不对称，则要求为实现环境公益而对少数群体公民个人权益予以限制时，仍必须满足负担分配公平性考察。具体而言：（a）地级行政区环境行政立法中规制手段不仅能够增进立法所预设的环境公共利益，该规制手段亦能促成整体环境公共利益的实现；（b）地级行政区环境行政立法中为增进特定环境公共利益而对少数群体权益予以的限制，必须与该少数群体对环境公共利益的增进可能性相匹配，应对所有损害该特定环境公共利益的行为进行综合分析。特定少数群体为实现该分散性环境公共利益而受到的限制不应超出其对环境公共利益损害的程度。

（三）利益集中与负担集中

分散利益与集中负担类型中，所欲实现的环境公益与受规制的少数群体间存在明确的因果关系，即由于受规制少数群体实施了破坏该环境公益的行为，因而必须对其予以限制。而利益集中与负担集中的环境利益负担匹配类型中，为实现特定环境公共利益而受到限制的特定群体，可能并未实施环境公益侵害行为，即与该环境利益的损害并无直接关联，仅由于地理位置等原因即须为该环境公共利益的实现而使个人权益受限。显然，此类型中均衡性考量的重点除受规制于公民个人权益不得涉及公民基本权利核心领域，受规制于公民个人权益具有欲增进环境公共利益的匹配可能性，更为重要的是，该种利益与负担均较为集中且受规制者与环境公益损害并无直接关联的情形，极易引起受规制的少数群体的强烈反应。

（四）利益分散与负担分散

利益分散与负担分散类型中，由于该环境公共利益与受规制公民个人权益均由不特定多数人所分享（分担），因而该类型的均衡性审视应重点考查：（1）所欲增进的环境公共利益超越公民所受损害的个人权益；（2）与利益集中且负担分散类型相同，此类型均衡性审查中负担分配公平性，能够通过规制手段必要性考量间接达成。

【注释】

[1]1997 年,在教育部颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中将环境与资源保护法学列为法学二级学科之一。

[2]文伯屏:《论环境资源法律体系》,《中国海洋法学评论》2005 年第2 期。

[3]陈志荣:《论生态法的界定——环境法从广义向狭义的回归》,《东南学术》2016 年第4 期。

[4]不同的学者根据不同的标准又将其细化为若干类,如有学者从自然资源保护与环境保护相融合的角度认为环境法由污染防治法、自然资源法、生态环境保护法三大项组成；有学者从可持续发展的需要出发认为环境法由污染法、自然资源法、循环经济法、能源法组成；有学者从实在法出发认为环境法包括环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、能源与节能减排法、防灾减灾法。参见:杜群《可持续发展与中国环境法创新》,《北京师范大学学报(人文社会科学版)》2001年第3 期；夏凌:《论环境法的体系——调整对象的视角》,《2007 年全国环境资源法学研讨会论文集》；黄锡生、史玉成:《中国环境法律体系的架构与完善》,《当代法学》2004 年第1 期。　张文显教授在其所著《法学概论》一书中亦认为环境法的调整领域包括:污染防治法、自然保护法、自然资源保护法、特别方面的环境管理法。参见:张文显《法学概论》,高等教育出版社2004 年版,第193～194 页。

[5]常纪文、陈明剑:《环境法总论》,中国时代经济出版社2003 年版,第32 页。

[6]如有学者就明确指出环境法体系内容上涵盖区域开发整治行政法规、城市规划行政法规。参见常纪文、陈明剑《环境法总论》,中国时代经济出版社2003 年版,第44 页。持同样的观点如汪劲老师在其主编的《环境法学》中将城乡规划法、文物保护法视为“与环境与资源保护关联的法律”统一纳入我国环境法体系。参见汪劲等《环境法学》,北京大学出版社2014 年版,第34 页。吕忠梅老师在其编著的《环境资源法学》一书中亦将土地用途管制制度视为土地保护法的重要组成部分,同时将文物古迹保护法视为自然保护法组成部分。参见吕忠梅等《环境资源法学》,科学出版社2004 年版,第222～223、259 页。

[7]韩德培:《环境保护法教程(第三版)》,法律出版社1997 年版,第27 页。

[8]第十二届全国人民代表大会法律委员会:《〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》,《全国人民代表大会常务委员会公报》2005 年第2 期。

[9]地级行政区行政立法经常性会对国有土地征收、所有权转让等作出规定,如《合肥市国土资源管理规定》(2013 年3 月实施)、《合肥市国有土地使用权转让、出租、抵押实施细则》(1993 年12 月实施)等。

[10]本书无意在此对环境法范畴不同观点之争作出判定,因为该项内容亦为独立的研究领域且所涉知识庞杂,显然无法在本书篇幅内能够对其予以清楚地分析。本书在此提出环境法范畴不同观点的意义在于,比照地级行政区环境行政立法实践与环境法范畴的广义或狭义认知寻求相互之间的契合性,从而对《立法法》中规定地方立法权授权事项内容界分提供参考及判定基础。

[11][德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013 年版,第91～92 页。.

[12]《立法法》第七十二条对于地方性法规的授权事项规定与第八十二条对于地方政府规章的授权事项规定用语有明显的差别,前者使用“可以”或者使用“限于”。从立法权来源而言,显然地方性法规应相较于地方政府规章享有范围更广的授权事项,但由于目前实践中地方性法规的提案权基本被地方政府或其职能部门垄断,且立法权限上地方性法规与地方政府规章并无实质性差别,仅依靠现有立法程序无法转变只能依照“通过部门”对其辨认的尴尬境地。因此,对地方性法规的授权事项现阶段亦同样予以限制性解释。

[13]李林:《关于立法权限划分的理论与实践》,《法学研究》1998 第5 期。

[14]如有学者在总结实务的基础上划分出法源依据、规制内容、执法保障三项标准。参见黄子毅《中央地方权力配置与地方立法》,《中国法学》1994 第4 期。有学者则从地方性法规的保留事项出发提出法定事项、性质关联事项、主题关联事项、重要事项、意定事项五类标准。参见程庆栋《新〈立法法〉视野下我国地方立法权的横向配置》,《河南财经政法大学学报》2018 第1期。有学者在依照法定职责及授权依据罗列出上位法一般性授权、职权法定前提下交叉事项人大裁定、平等关系所涉主体、监督与规范政府行为事项的法律保留、先行立法事项的法律优先等六项标准。

[15]授权立法标准的正反界定,为邓世豹老师在《授权立法的法理思考》一书中所提,本书在此借鉴此正反界定方法对地级行政区环境行政立法的授权立法权限加以说明。参见邓世豹《授权立法的法理思考》,中国人民公安大学出版社2002 年版,第90页。

[16]笔者就读期间,曾参与财政部《环保事权与财政支出责任》课题研究,课题组在相关研究基础上提出适度集权的划分原则。虽然本书在此提出事权划分的适当集权原则,但省、地行政区政府间的立法权限划分不同于应然层面的环境事权归属,本书仍是依据现行的环境保护事权划分的法律规范,参照省、地两级环境保护事权的理想性界分,试图对地级行政区环境行政立法权限作出界定。

[17]有学者在对地方立法权的研究中,提出以“辅助原则”为基础划分省、地两级行政区政府立法权限,虽然从其事项划分结果来看,与本书所提出的划分标准可能具有相通性,但需要指出本书的地级行政区环境行政立法权限界分以严格控制环境行政立法权为初衷,针对现存众多问题强调地级行政区环境行政权的启动正当。参见程庆栋《论设区的市的立法权:权限范围与权力行使》,《政治与法律》2015 年第8 期。

[18]陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001 年版,第380 页。

[19]依照宪法规定各级人民政府同样对财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察等行政工作负有行政管理职责,但此部分多涉及行政机关内部监管、职责分配等,虽然仍可发生对外效力影响公民的权利义务分配履行等,但为方便本书主旨探讨,暂不对上述事务领域进行探讨。

[20]王家福、刘海年等:《中国人权百科全书》,中国大百科全书出版社1998 年版,第531 页。

[21]国务院新闻办公室等:《中国的人权状况》,中央文献出版社1991 年版。

[22]张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993 年版,第112～113 页。

[23]唐代兴:《生境伦理的实践方向》,上海三联书店2015 年版,第184 页。

[24][美]凯斯·R.孙思坦:《风险与理性》,师帅译,中国政法大学出版社2005 年版,第34～65 页。

[25]马怀德:《非常规突发事件应急管理的法律问题研究》,中国法制出版社2015 年版,第219 页。

[26]许国贤:《民主生活与公共利益:一个预备性的考察》,《行政及政策学报》2011 年第53 期。

[27]需要指出的则是,由于规制手段实施成本与实践背景密切相关,而不受各环境利益负担分配类型限制,因此只能采取个案考察的方式进行。