比例原则和地级行政区环境行政立法研究的影响因素

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：事务领域决定了行政机关规制手段选用的审慎性程度，而涉及的公民自由及权利则决定了行政机关“立法余地”内规制手段最小侵害性的基本限度要求。行政立法规范内容涉及的事务领域主要包括如下几类：1.经济事务领域根据宪法第八十九条规定国务院领导和管理经济工作，宪法第一百零七条同样规定县级以上各级政府在法律规定的权限内管理本行政区域内的经济事务。

正如上文分析所示，长期以来在法律工具主义认知下，我国学界及实践持续存在行政立法职权主义属性认知，而此种认知与行政权力的优势地位及政府法治观念缺失相结合，使得行政立法规制手段选用往往选择性忽视受规制者被侵害的利益。从本质而言，在我国行政立法仅能够作为授权性立法存在，行政机关在明确的授权事项范围内享有的“手段选择余地”，以受规制利益与行政立法所欲达成的利益间基本匹配为前提。在此情况下行政机关方能为实现该立法目的，对相同有效性的规制手段进行最小侵害性筛选。此种思路亦为采用比例原则对国家权力进行司法审查的国家及地区，判定手段是否必要的逻辑前提。一般而言，规制手段的必要性判定与行政立法涉及的事务领域、权利类型等密切相关，针对不同的事务领域选择对规制目的达成具有相同有效性的规制手段，并根据该事务领域所涉及公民自由及权利对规制手段的最小侵害性作出判定。事务领域决定了行政机关规制手段选用的审慎性程度，而涉及的公民自由及权利则决定了行政机关“立法余地”内规制手段最小侵害性的基本限度要求。

（一）事务领域决定规制手段相同有效性判定的审慎程度

“事务”一词从字面意思理解指所做的事情，而“事项”的字面意思则为事情的项目。行政立法的授权事项与行政立法的事务领域间区别在于，由授权法所预先明确行政立法的授权事项，因事项内容涉及不同的社会关系而可涵盖不同的事务领域，如“环境保护”事项中为防止环境污染而征收的垃圾处理费，即涉及经济事务领域。行政立法规范内容涉及的事务领域主要包括如下几类：

1.经济事务领域

根据宪法第八十九条规定国务院领导和管理经济工作，宪法第一百零七条同样规定县级以上各级政府在法律规定的权限内管理本行政区域内的经济事务。宪法对于政府经济管理职责的确定，使得行政立法权行使主体可以针对经济事务进行立法，而涉及社会物质生产、流通、交换等活动的经济事务亦为行政立法最重要的事务领域之一。经济事务领域中基于经济因素的变化无常，行政立法权行使者无法完全地预估或支配立法所涉及的经济因素，因而行政立法权行使者在较广范围内享有相同有效性规制手段的选用自由。

2.复杂社会事务领域

除经济事务领域外^[19]，依照宪法第八十九条的规定国务院领导和管理教育、科学、文化、体育等工作，而第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内……教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业。即除经济事务领域外，行政机关同样对科学、文化、卫生、体育等众多社会事务负有行政监管职能。当行政立法权行使者所创制的立法涉及此类事务领域时，由于诸如教育、文化、卫生、科学等社会事务领域与公民生活密切相关，其为公民实现自由与发展提供必备的物质基础，行政立法权行使者必须保持更加审慎的态度选择规制手段，以保证相同有效性下最大化促成公益的实现。

3.人类生存基本需求事务领域

人类生存基本需求事务领域，即人作为社会动物，为满足其基本生存、情感、自由等需求而产生的社会事务。依照现行宪法对于行政机关管理职责的界定，虽未直接涉及上述基本生存事务领域，但行政立法授权事项仍将间接对该事务领域产生影响，如秸秆禁烧中由于对于禁烧成本的分配不均，过高的禁烧成本使得部分农业生产主体难以维持正常生活。当涉及此类事务领域时，行政立法权行使者应力求审慎，在对规制事实进行仔细详尽的调查分析后划定规制手段的选择范围。

（二）权利类型决定规制手段最小侵害性的基本限度

在我国公民的各种权利通过众多法律规范予以确认与保护，然而这些经由法律规范明确的权利却具有不同的价值位阶。宪法权利作为对国家与公民间关系的确认结果，是人的价值的集中体现，而其他法律规范明确的权利均派生于宪法权利。目前依照《立法法》的规定，虽然部门规章或政府规章均不得减损公民、法人和其他组织的权利或增设其义务，但实际立法中包括行政法规在内的各级行政立法，仍不可避免地将直接涉及公民权利义务或对公民的权利义务分配产生影响。因而，对宪法明确的基本权利进行类型化划分，并在此基础上根据每类基本权利的价值重要性程度探讨行政立法规范措施的行使界限，能够为各基本权利派生出的法律权利提供最小侵害性的判定基准。

依照宪法规定，我国公民平等地享有一系列政治、宗教、人身自由及参与劳动、受到教育、进行文化活动等的权利。行政立法除不得涉及剥夺公民政治权利、对人身自由设定强制限制及处罚外，在其授权事项范围内可直接对上述权利进行调整或产生影响。

1.行政立法规制手段不得涉及公民自由与生存的核心权利

生存权即“生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利”^[20]。虽然我国宪法未对其予以明确规定，但从官方文件资料来看，1991 年第一份人权白皮书《中国的人权状况》即指出：没有生存权，其他一切人权均无从谈起^[21]。我国学者也指出：生存权利、人身权利是人权的逻辑起点或最低限度的首要权利；政治权利和自由是人权的核心；经济、社会和文化权利是基础权利。^[22]作为自然权利形态存在生存权为公民基本权利划定核心领域，行政立法权行使者在其立法中对公民劳动、财产等社会经济权利领域进行规制，其选用的最小侵害性规制手段以未对公民生存权领域产生影响为基础要求。

依照宪法规定公民在政治生活、宗教信仰、通信等方面均享有自由，基于自由的存在形态，虽然其作为一种自然事实应公平地被每个人享有，但作为一种生存事实却无法完全被实现，因而宪法明确的公民自由能够被予以限制，但这种限制仍因自由的不同存在形态而具有不同的限度。按照功利主义思想家斯图亚特·穆勒的观点，自由可分为内在与外在两种，内在的自由主要指“感受的自由、思想的自由、良心的自由、思考的自由、精神追求的自由等”，而外在的自由则为“人们相互之间的自由联合”。^[23]　显然内在自由是纯粹的心灵自由且为个人意志的存在基础，行政立法权行使者在其授权事项范围内所选用的最小侵害性手段不得涉及此自由权领域。

2.社会生活领域中人身自由与生存保障权利予以限制的最小侵害性手段判定基准

人的社会属性使得公民在日常生活交往中不可避免地与他人产生各种社会关系，而他人的权利与自由、为维系公民身处其中的社会共同体存在发展而所需的公共利益，均使得包括基本权利在内公民的自由及权利将受到必要的限制。因此除上述涉及公民基本生存权利及内在自由的基本权利核心领域，行政立法权行使者所适用的最小侵害性规制手段不得对其予以限制外，行政机关能够在授权范围内基于社会公共利益，适用最小侵害性手段对公民其他基本权利予以限制。显然对各具体行政立法所涉及的规制手段进行最小侵害性判定，基于社会关系的复杂性仍必须通过个案衡量的方式进行，但事先为可受限制的权利及自由，划定行政机关规制手段最小侵害性的判定衡量标准，可在一定程度上为行政机关规制手段的选用提供理性及技术支持。

这些判定包括：（1）整体性衡量标准，行政立法权行使者在对适用于特定领域的规制手段进行最小侵害性衡量时，应尽可能地全面考察将受该规制手段影响的公民自由权利被侵害的可能程度；（2）欲增进公益受危害程度标准，规制手段最小侵害性的判定与行政立法时所欲增进公益的客观环境直接相关，显然如果行政立法所欲实现的公益处于“明显而立即”危害性中，常态下的最小侵害性规制手段可能无法有效地实现规制目的，从判定标准而言，规制手段最小侵害性的程度与所欲增进公益的受侵害程度呈负关联，即公益受危害程度愈高则规制手段最小侵害性的要求则愈低；（3）受规制利益趋向核心权利领域的程度区分标准，对于公民而言除少数决定公民存在与发展的核心权利领域外，人的社会属性使得包括基本权利在内公民的权利与自由的行使仍需受到限制，但根据公民所享有的各种权利与核心权利的密切性程度，规制手段最小侵害性的要求亦不同，总体呈现出愈趋向于核心领域客观侵害性应愈少的手段选用判定趋势。

比例原则和地级行政区环境行政立法研究的影响因素

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