地级行政区环境行政立法权限研究：基于比例原则视角

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：同时，自主性、先行性立法中，上位法尚未规定的“环境保护”事项仅得以地级行政区环境法规的形式创制，且地级行政区人大不得转授予地级行政区政府行使。总体而言，除执行性立法中已明确、涉及减损规制对象权利或增设义务、上位法尚未规定的“环境保护”事项，其他“环境保护”行政管理事项均属地级行政区政府的立法权限范围。

授权立法的权限范围，即依据授权法被授权机关能够针对何种事项进行何种立法。主权国家内公民意志的实现往往通过法治的方式进行，而科学合理地界定各立法主体的立法权限，特别是对经由授权得以行使立法权的国家行政权力拥有者的授权立法事项进行划分及明确，既是对“现代政治和法治具有动态的和不断发展变化的特征”的反映，亦是防止“出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等以立法谋私的现象”的必然需求。^[13]2015 年我国新修订的《立法法》尊重社会发展趋势，为满足地方发展的实际需求将立法权下方至各设区的市、自治州。与20 世纪90 年代集权分权模式下为促进地方自主经济发展而授予省会市、较大市、经济特区地方立法权的初衷不同，《立法法》根据我国当前地方发展中存在的突出问题对授权立法事项进行了限缩规定，“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”构成当前地方立法权行使事项范畴。然而在《立法法》的规定中，既未对上述立法事项的内容进行明确界定，导致其相互间交叉重合，且未明确地方立法权各行使主体间的授权立法权限，导致地级行政区环境行政立法中规制过度与规制不足并存。在上文已对“环境保护”事项内容进行界定的基础上，地级行政区环境行政立法权限的明确，即地级行政区政府究竟能够在多大范围内对“环境保护”事项进行规范，则需要进一步区分地级行政区政府与地级行政人大间立法权限、省级行政区政府及地级行政区政府间立法权限。因此，本书在吸收立法权限界分已有研究成果的基础上，结合“环境保护”事项的特殊属性，从地级行政区环境行政立法所处的法律位阶入手，大胆尝试对其立法权限予以尽可能准确且明晰的界定。

（一）地级行政区政府与地级行政区人大间环境保护事项立法权限界分

对于地级行政区政府与地级行政区人大的立法权限界分而言，一直为众多学者广泛探讨，而现有的各划分标准所依据的核心思想基本相通，仅在表述方式或全面性程度上略有差别。然而，现有罗列式区分标准或过度依赖人大机关的主导作用，或过于重视个别具体事项类型中立法权限的区分，或过于笼统，仍使得各区分标准的实践适用性较差。^[14]

对于地级行政区环境行政立法的立法权限界分而言，社会变迁下事项范围领域不断扩张，试图仅依靠列举式即能够明确划分其与地级行政区人大间立法权限的可能性较低。正如上文分析，处于法律体系中的地级行政区环境行政立法应遵循法律体系的形式位阶及实质融贯性标准，地级行政区环境行政立法作为法律体系的最低位阶，决定其主要应以满足个别化标准的执行性立法为主，而不论执行性、自主性或先行性立法均须融贯于整个法律体系。

因而，本书从地级行政区环境行政立法的创制逻辑出发，试图厘清一种层次性界分标准。地级行政区环境行政立法权限的判定应严格遵循此种逻辑考量顺序：执行性立法，地级行政区环境行政立法优先以执行性立法（先定型）为主，（a）当上位法预先明确时，依照上位法的规定由地级行政区人大或政府制定相应级别的法律规范，（b）当上位法未明确规定地级行政区应当采用何种执行性立法形式（未明确应制定地方性法规或政府规章）时，则参照自主性及先行性立法（自判型）。从目前有关立法权限的规范现状来看，地级行政区政府的自主性、先行性立法以及大部分执行性立法，与地级行政区人大的立法权限的界定均属于自判型。而自判型可进一步区分为：立法依据、事项性质两类。（a）事项性质类，对于执行性、自主性及先行性三类而言，从立法权限界分的正面标准而言，地级行政区环境行政立法的事项仅局限于本行政区划内的“环境保护”行政管理事项，而“授权立法不可超越”的反面标准则为“环境保护”行政管理事项中地级行政区人大的法律保留领域——涉及减损公民、法人、其他组织权利或增加义务、对国家机关环境保护行为外部监管等，均不得制定地级行政区环境行政立法；^[15]（b）立法依据类，包括自主性及先行性在内的地级行政区环境行政立法，由于按照《立法法》的规定必须以法律、法规为制定依据，即意味着法律、法规在内的上位法尚未规定“环境保护”事项仅为地级行政区人大立法的范畴（见图5-1）。

仍需要特别说明的是，地级行政区政府与人大间有关“环境保护”事项的立法权限横向配比中，为防止因现阶段立法权限界分不明而导致的，实践中地级行政区政府任意滥用提案权而将大量环境行政立法升级为地级行政区法规，“环境保护”行政管理事项应以地级行政区政府环境规章为主。同时，自主性、先行性立法中，上位法尚未规定的“环境保护”事项仅得以地级行政区环境法规的形式创制，且地级行政区人大不得转授予地级行政区政府行使。总体而言，除执行性立法中已明确、涉及减损规制对象权利或增设义务、上位法尚未规定的“环境保护”事项，其他“环境保护”行政管理事项均属地级行政区政府的立法权限范围。

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图5-1　地级行政区政府与人大间环境保护事项立法权限横向界分逻辑示意图

（二）地级行政区政府与省级行政区政府间环境保护事项立法权限界分

对于地级行政区政府与省级行政区政府间的“环境保护”事项立法权限界分而言，由于目前我国《立法法》的笼统规定并未对省级行政区政府与地级行政区政府间的立法权限作出任何区分，使得实践中立法重复、立法资源浪费的现象普遍存在。授权法中对于立法权限的界分不明带来实践困境，各省、地两级行政区划间环境行政立法严重同质。依照宪法第一百零七条对地方政府行政立法权的“宣誓性”规定，地方行政立法权作为授权性立法仅能在其“行政工作”范围内制定政府规章，即执行性、自主性、先行性地方行政立法均仅得在有关环境保护的行政管理事项内创制。而由于依照现有环境保护法律规范省、地两级政府间存在大量的共享环境保护事权，对于根据本级政府环境保护行政管理职责进行的自主性及先行性立法，及存在大量共同授权的执行性立法而言，基本不存在任何界分标准。因此，纵向上对地级行政区环境行政立法权限进行厘定，应主要根据环境事务管理的特殊性区分省、地两级政府的环境事权，并结合地级行政区环境行政立法的法律体系位阶予以明确。

纵向环境事权的划分问题，特别是中央与地方间环保事权的划分，一直以来即为法学、管理学、经济学等众多学科的研究重点。环境问题生态系统整体关联性及环境治理重点区域差别性的双重特征，与现行财政体制相结合，决定环境事权划分中应优先采用适度集权原则。^[16]而该种事权划分思路同时亦符合法律体系的个别化要求，即对于整个环境法律体系而言，法律体系的形成即源于普遍性、一般性法规规范的不断具体化。省、地两级地方环境行政立法间从其各自所处法律位阶来看，显然地级行政区环境行政立法处于较低位阶应以补充性、执行性立法为主。

集中性原则为主导下的省、地行政区政府间环境行政立法权限的界分^[17]，优先由省级行政区政府对本省行政区的环境行政管理活动进行集中规定，特殊性环境问题需地级行政区政府进一步细化规定的，可制定地级行政区环境行政立法。具体而言，上位法要求省、地两级政府均需创制执行性环境行政立法时，地级行政区政府不受省、地两级政府间立法权限的限制，但地级行政区环境行政立法不能仅对上位法、省级环境行政立法简单重复；上位法并未要求省、地两级政府均需创制环境行政立法时，则依据自主性及先行性立法。由于根据《立法法》规定省、地两级政府依据环境保护管理事项即可以创制自主性立法，或因行政管理需要即可执行先行性立法，因而自主性及先行性立法为纵向间立法权限划分的重点；（a）按照事项类型，对于自主性立法而言，凡涉及本行政区域内共性环境问题、超越地级行政区划的环境问题（如跨越地级行政区划的河流、湖泊、森林保护等）等应制定省级环境行政立法，地级行政区政府在不与省级立法内容重复的情况下，可在省级环境行政立法基础上根据地区特色，就具体执行等问题进行补充性规定；（b）但对于先行性立法而言，由于其具有明显的“试错性”及“应急性”，当法律、法规已有规定时，原则上地级行政区政府规章可优先由地级行政区人大立法进行创制，但涉及跨区域性环境问题时仍应优先考量省级行政区环境行政立法。

地级行政区环境行政立法权限研究：基于比例原则视角

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