比例原则视角下的地级行政区环境保护范畴解释

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：事实上，地级行政区环境行政立法权中“环境保护”授权事项内容的认定，从某种程度而言即为环境法的范畴界定问题。[4]然而，简单地遵循狭义或广义环境法范畴认知，均不能对地级行政区环境立法权“环境保护”事项内容予以完整的界定。首先，从《立法法》的规范目的出发理解“环境保护”概念。

现阶段以《立法法》为代表的授权性法律规范，对地级行政区环境行政立法的授权存在众多问题，不仅体现在事项内容上“环境保护”与其他相关授权事项概念内涵外延存在较大范围的交叉，而且事项范围上并未清楚界分地级行政区人大与地级行政区政府因不同立法权属性、地级行政区政府与省级行政区政府因不同效力范围，应明显差别的“环境保护”事项立法权限。同时《立法法》进一步授权地级行政区政府可以就本行政区环境保护行政管理事项“自主立法”，并基于环境行政管理迫切需要能够“先行立法”。上述授权立法规范的缺陷使得实践中地级行政区环境行政立法权启动任意，大量规制内容重复的环境行政立法接连被制定出台，环境行政立法权行使目的正当性备受质疑。以妥当性原则对地级行政区环境行政立法目的正当性进行审视，则要求能够对其立法权限范围予以尽可能明确地界定。

（一）“环境保护”的广义或狭义理解均难以周延性界定地级行政区各授权立法事项

对于地级行政区“环境保护”事项领域范畴作出基本的界定，其前提则要求能够对《立法法》规定的“环境保护”“城乡建设与管理”“历史文化保护”等事项相互之间的界限予以厘清。上述几类事项之所以会出现相互交叉重合，除立法者理性基准缺失外，与环境法的范畴（调整领域）界定亦密切相关。事实上，地级行政区环境行政立法权中“环境保护”授权事项内容的认定，从某种程度而言即为环境法的范畴（调整领域）界定问题。从环境法学科自身角度对地方立法权“环境保护”事项内容界定困境予以反思，环境法作为新兴学科虽然其独立法学学科地位已经被承认，^[1]但因调整的法律关系的特殊性，不可避免地与其他法学学科存在大量交叉，环境法学界对于基于何种标准划定环境法范畴仍存在不同意见，较大程度上造成地方立法权“环境保护”事项内容的混淆。目前学界对于环境法范畴存在广义及狭义两种观点：狭义的环境法范畴理论认为，环境法为“调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和”^[2]；广义的环境法范畴理论则认为环境法是“一切涉及环境因素，与环境保护相关的法律规范，是一类包含以环境为介质的法律规范的总和”^[3]。虽然对于广义的环境法范畴究竟包括哪些类别的环境事项尚存争议，但当前广义的环境法范畴已成为环境法学界的主流认知。^[4]然而，简单地遵循狭义或广义环境法范畴认知，均不能对地级行政区环境立法权“环境保护”事项内容予以完整的界定。

广义的环境法范畴认知下，根据《环保法》第二条的规定，“环境”为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。即意味着能够对上述环境要素“产生影响的”，涉及“包括开发、利用、保护、改善、治理、管理环境的各种活动”的法律规范均属于环境法的范畴。^[5]由此“环境保护”将涵盖“城乡建设与管理”及“历史文化保护”的绝大部分事项，该种对“环境保护”事项的广义解释明显与《立法法》的制定初衷矛盾。^[6]而狭义环境法范畴认知下，仅“一切保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用自然资源，防止环境污染和其他公害的法律规范”^[7]方能被视为环境法，则与《〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉审议结果的报告》所指出的，“从目前49 个较大的市已经制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖”^[8]这一说法相矛盾。因为将“自然资源领域的所有权、使用权和生产、经营、管理内容的法律规范”刨除在环境法领域外，将使得现有《立法法》所明确的地方立法权授权事项无法有效涵盖已制定出台的地级行政区政府规章。^[9]

（二）“环境保护”的狭义性解释与其他授权事项对广义“环境保护”的补充性规范

显然，地级行政区环境行政立法权的“环境保护”授权事项，无法简单地仅从广义与狭义的环境法范畴学理认知出发予以界定。^[10]而为解决此问题，本书尝试转变角度从《立法法》授权规范目的及地级行政区环境行政立法在法律体系的地位和作用，对其予以探讨。

首先，从《立法法》的规范目的出发理解“环境保护”概念。与“环境”法律概念来源相同，“环境保护”亦非法律专业术语而是通过将其“纳入法律规范的保护领域”，使得“环境保护”概念最终转变为“具有新内容和新外延的特殊法律概念”。例如，对作为环境保护对象之一的“水”资源而言，环境科学将“水”定义为“只含有一种分子——其分子式为　H2O 的物质”，而我国《水污染防治法》第二条则以适用范围的形式将“水”定义为“江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体”。可见，法律概念“是从法律规范的保护目的与规范之间的联系中才获得了具体的含义”。^[11]当法律规范对于源于日常用语的“环境保护”予以明确后，对其适用解释——事项范围的解释不能依据日常理解，而必须与法律所确立的立法目的相联系，即必须从《立法法》的规范目的出发对其予以理解。显然《立法法》第八十二条对于地方立法权授权事项的明确，其目的是为规范地方立法权的行使，且在代议制机关立法滞后等背景下满足地方实际需求。

其次，从地方立法特别是地方行政立法在我国法律体系中的位置，及地方行政立法权的授权法属性及行政管理事务内容来看，地方立法特别是地方行政立法主要以执行性立法为主。虽然执行性立法的立法目的经由授权法明确，但仍有可能由于规制手段与立法目的的偏离，而使得对公民权利造成不适当侵害，且目前地方行政立法中还存在先行立法及管理事项立法的“空白授权”。因此，地方立法权的授权事项范围应作限制解释，而《立法法》第八十二条第三款“限于”一词亦传递出禁止扩大解释的含义。^[12]

根据上述分析，并结合现有法律法规及规范性文件对于“城乡建设与管理”的事项范围所作出的规定及“历史文化保护”的概念含义，本书认为“环境保护”事项内容应作狭义理解，即将其等同于狭义的环境法范畴。除某一上位法明确授权的执行性立法事项外，地级行政区环境行政立法在“环境保护”事项领域内仅能够对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境因素，出于“保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用自然资源，防止环境污染和其他公害”的需求进行立法。而当“城乡规划、基础设施建设、市政管理”涉及广义环境法范畴的事项类型时，可将其比照“城乡建设与管理”授权的事项内容，超出部分仍仅得在上位法明确的授权情形下方可制定执行性立法。同样，可将物质产品的历史文化保护作为“环境保护”授权事项内容之一，而精神产品的历史文化保护应在“历史文化保护”事项范畴内具体考量。

比例原则视角下的地级行政区环境保护范畴解释

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