地级行政区环境行政立法研究中的比例原则

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：显然，代议制机关行使立法权的“损害”均衡性审查，主要涉及宪法规定的“框架秩序”下限制“立法者的余地”对公民基本权利的任意限制。上述行政机关与公民关系的多样化，反映于行政立法则使得其与代议制机关立法权相比，有关“增进公益大于对私人造成之损害”的均衡性考察范围一定程度上得以扩展。增进公益与公民受损利益间比例相称仍是行政立法中均衡性原则的适用重点。

（一）均衡性原则的重要性——实质考量的补充

起源于德国公法的比例原则，较长一段时间内仅以妥当性原则及必要性原则为基本内涵，且适用中特别以必要性原则为审查重点。但这种手段与目的的关联性考察（Means and Ends Test）仍难以避免较大程度上的形式主义倾向。难以判断除满足最小侵害性外是否仍对公民造成超越合理限度的过重负担，即为实现某一较低公益是否不合比例地侵害了公民权益。造成这种状况的原因，首先与比例原则的诞生背景有关。在德国公法中比例原则的创制初衷是以“权利抵抗权力”。个人权利保障通过比例原则的中介作用被引入当时的专制法律系统，从而使得保护个人自由与权利免受国家公权力的任意侵害成为可能。而这种“消极防御”的比例原则适用逻辑亦与当时执行行政的启动必须基于法律明确规定，且尚未出现对公民所享有的基本权利进行明确规定的权利法案之背景相符合，基本权利间冲突平衡未被充分考虑。其次，受德国形式主义传统的影响，在德国形式主义法学传统由来已久，1794 颁发的《普鲁士一般邦法》中即明确规定“禁止法律续造”，背后基于这样一种确信：历史的自然法能够创设具体正确的法规范一直到细节部分。^[28]这种形式主义理性法学传统认为法律体系为独立的、完整的、逻辑化的概念及规则体系，能够为所有现实案件预先提供法律规则，法官仅为按照逻辑力学的定律运转的法律自动售货机。^[29]而此种思想亦成为当时普鲁士最高行政法院（the Prussian Supreme A　dministrative Court）适用比例原则的主导逻辑。^[30]比例原则审查中法院并未对由规制手段造成的公民自由权利的侵害进行实质性衡量，而仅在法律已作规定的界限内形式性地审查行政机关是否采用达成目的的最小侵害性手段。整体而言，在比例原则创制之后的近一个半世纪，形式性审查占据主导。

1949 年《联邦德国基本法》颁发后，在宪法法院的推动下比例原则作为宪法层面的原则得以运用。而随着比例原则适用范围的扩宽、社会法治国背景下行政权的急剧膨胀及公民基本权利的明确，则使得仅以“能够实现目的之最小侵害性手段为内涵”的妥当性及必要性原则，难以进一步考量经由规制手段所欲达成的目的是否亦符合比例（目的实质正当）。因此，1958 年“药房案”中德国宪法法院正式将比例原则阐释为框架性的“三阶”原则。其中均衡性原则——衡量国家权力启动所欲增进的利益与目的达成所将损害的利益是否具有相称性，作为独立的子原则补充入比例原则。至此均衡性原则成为德国比例原则适用中最重要的一项子原则，“与其认为比例原则是依据法治原则得以提出，不如认为其是为维护公民基本权利而提出，其是公民面对国家时对于自由的一般诉求的表达，而国家仅得基于为维护必要公共利益的决定所需方对公民的基本权利及自由进行限制”。^[31]

（二）行政立法均衡性原则增设基准：最大化社会公益与公平分配负担

在“三阶”比例原则的位阶结构中，妥当性、必要性及均衡性子原则构成比例原则的完整理论内涵。逻辑顺序上均衡性作为手段与目的间理性关联考察的最后一项，适用于对经过必要性考量检验——对公民自由权利的侵害最小且对规制目的实现具有相同有效性——的规制手段予以进一步审查。由此，“三阶”比例原则对于规制手段与规制目的间的关系考察重点出现转化，规制手段能否实现规制目的、规制手段能否最大化且最小侵害性地实现规制目的、规制手段能否促成目的所欲增进利益与因规制手段受损利益之比例性。正如上文所述，在此过程中目的与手段间经由比例原则的系统性考察，最终实现两者的理性关联。

然而将通过公权力行为手段增进的公共利益与该手段造成的损害是否成比例作为均衡性原则的审查核心，究竟应当划定何种范围内的“损害”及“公益”加以比较？目前存在不同的认知。有学者在对均衡性原则内涵分析时，提出将均衡性原则“公益”与“损害”的考量范围扩大化，将“负的成本”^[32]及“对纳税人造成的间接损害”^[33]亦纳入均衡性原则的考量范围。

探讨行政立法中均衡性原则的审查内容，将行政立法所增进的社会公共利益与行政立法之目的及规制手段所造成的“损失”进行比例性探讨，则必须首先将其与代议制机关立法的均衡性审查进行比较。代议制机关基于民主正当性基础能够在其政治裁量自由内，对宪法所明确的社会公益及公民基本权利进行优先性衡量，但该种由代议制机关进行的衡量亦具有限制。以阿列克西的“权衡法则”表述，即需要满足“某一原则不被实现或被侵害的程度愈高，则另一原则实现的重要性就必须随之愈高”，^[34]仅在两项重要性程度相互平衡的利益间，代议制机关能够基于“衡量余地”自由决定。显然，代议制机关行使立法权的“损害”均衡性审查，主要涉及宪法规定的“框架秩序”下限制“立法者的余地”对公民基本权利的任意限制。而宪法作为调整“人类在治者与被治者的关系”以“使人类获得自由”为目的的法律，^[35]着眼于规范“国家政治性决定权力的进路、规定此等权力的行使程序及其界限”，^[36]使得立法权行使中均衡性审查的重点应集中于：通过手段所欲增进的公共利益是否对公民的基本权利造成不成比例的侵害。

代议制机关从本质上而言为“人民联合意志的”反映机关，其与公民间存在代表与被代表的关系，因而对于代议制机关立法权行使的均衡性考察着重强调各公民基本权利间达成均衡性。而行政机关与公民个人关系中，行政机关作为人民意志的执行机关，其权力来源于法定职权的履行及立法机关的特别授权，因而其与公民的关系“主要体现在严格依法行政和对法律负责”，^[37]不仅包括“侵害行政领域”内行政权力的行使与公民基本权利的对应，亦包括“给付行政领域”的分配参与与公益增进最大化的对应。上述行政机关与公民关系的多样化，反映于行政立法则使得其与代议制机关立法权相比，有关“增进公益大于对私人造成之损害”的均衡性考察范围一定程度上得以扩展。

增进公益与公民受损利益间比例相称仍是行政立法中均衡性原则的适用重点。对于行政立法而言，作为由国家行政权力行使者所创制的授权性立法，使得其创制主体并不享有代议制机关所拥有的政治裁量自由权，显然亦不享有代议制机关在其立法中，对宪法规定的基本权利冲突进行协调的政治决策自由。行政立法中须经均衡性原则考量的利益冲突：（1）当涉及创新性行政立法时，由于未能在上位法中获得明确的均衡性考量界限，使得行政机关虽拥有一定的行政决策自由，但该种决策自由仍要遵循法律保留原则及行政机关法定职责范围限制；（2）当涉及执行性、解释性行政立法时，因该立法所涉的相关利益已由上位法明确规定，使得公益增进与公民基本权利侵害间均衡性考量具有较为明确的参照依据——必须严格依照上位法精神进行。可见，相较于代议制机关立法，行政立法中的均衡性考察因授权法及相关法律衡量基准的限定而较为明确。

但是，行政立法中仅以“公民受损利益”为变量基准所进行的均衡性考察，难以涵盖行政立法涉及的全部行政行为类型。与代议制机关的社会秩序形成、社会价值排序与平衡任务相比，国家行政机关以社会公共管理事务为主要职能。早在1913 年，社会连带主义法学家莱昂·狄骥即旗帜鲜明地指出：“公共服务”正在取代“主权”成为国家理论的基础，作为国家意志代表的政府不再仅享有发布命令的权力更承担满足需求的义务，其拥有的权力并非“主观性的主权权利”，而是为“满足公共服务的需要而必需的权力”。^[38]国家行政管理职能转变中随着非权力行政行动的出现，行政机关参与或主导社会公共利益实现、分配的情形日益增多，使得以均衡性原则对以行政管理活动为主要内容的行政立法进行审查时，行政机关能否最大化增进公共利益，能否实现社会公共利益的公平分配，亦成为均衡性考察的变量基准。

可见，适用均衡性原则对行政立法的手段与目的间合理性关联进行考察，其重点在于手段是否与所追求的目的（促进个人自由与发展的价值目标）成比例。既要求防范行政立法权的行使过程中行政机关基于其优势地位对公民自由权利的不当侵犯；亦要求行政立法能够促进行政机关在其社会管理职能履行中最大化促进社会公益并对其公平分配。其中行政机关为履行规制手段所投入的行政资源亦作为社会整体公共利益的重要组成部分，应常规化纳入均衡性原则的考量范畴。

地级行政区环境行政立法研究中的比例原则

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