地级行政区环境行政立法中的妥当性原则探究

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，地级行政区环境行政立法中所突出呈现的目的与手段失衡，不仅在于环境行政立法所选用的规制手段难以有效促成环境利益的整体增进，更表现为地级行政区政府选择以环境行政立法的形式对其区域内环境事务进行规制是否符合行政立法权启动的目的正当。工具主义认知与我国行政权所固有的优势地位相结合，更导致地级行政区政府视环境行政立法为其固有职权性立法，环境行政立法中忽视环境利益负担分配公平的现象时有发生。

（一）目的正当：地级行政区环境行政立法中妥当性原则的核心

在以妥当性原则对地级行政区环境行政立法进行考量时，由于行政立法行为的特殊性，其呈现出两层次的目的与手段间妥当性关联：第一层次为环境行政立法——立法目的——关系，即地级行政区政府通过环境行政立法对环境事务进行管理或通过环境行政立法执行上位法规定，而使得环境行政立法本身具有达成增进环境利益这一目标的“手段属性”；第二层次为环境行政立法规制手段——立法目的——关系，即环境行政立法中选用的规制手段能否促成立法目的达成。第一层次的考察重点在于地级行政区政府选择适用立法形式对环境事务进行管理是否恰当，及立法是否以环境公共利益的增进为唯一目的；第二层次的考察重点则在于环境行政立法所选用的规制手段是否能实现立法目的——增进环境公共利益。而两层次目的手段相互之间的关系则为，第二层次环境行政立法中规制手段——立法目的——关系，将最终为衡量第一层次环境行政立法与立法目的间的理性关联提供实质性依据。从此意义上而言，第一层次环境行政法立法与立法目的间的理性关联又可分为，经由第二层次手段目的关联所达成的实质性目的正当性，及由立法权限提供的环境行政立法的形式正当性。

目前，地级行政区环境行政立法中所突出呈现的目的与手段失衡，不仅在于环境行政立法所选用的规制手段难以有效促成环境利益的整体增进，更表现为地级行政区政府选择以环境行政立法的形式对其区域内环境事务进行规制是否符合行政立法权启动的目的正当。然而，以比例原则的第一位阶妥当性原则对地级行政区环境行政立法中存在的两层次目的手段关联性进行衡量及规范时，应主要集中于第一层次考察重点，即是否应当选用立法形式对环境事务进行管理，及立法是否切实以增进环境公共利益为目的具体展开。

以妥当性原则优先考察环境行政立法与立法目的之关系，即环境行政立法权的启动是否正当。首先，基于妥当性原则所蕴含的理论内涵。从妥当性原则的适用范围出发，比例原则的“三阶”规范内涵划分使得理论上以妥当性对目的手段间的关系进行考察仅具有形式化规范效力。这是因为实质性衡量因素——环境行政立法所选用的规制手段是否能促成立法目的的实现，在妥当性原则内涵中难以得到有效印证。正如陈新民教授明确指出，当今凡立法者所采取的方法，多多少少能达到预期之目的，因而纯以手段能达到目的与否——所谓目的符合性及目的切合性，对环境行政立法的所选择的规制手段是否有助于立法目的达成考察意义有限。^[10]地级行政区政府在环境行政立法中，基于环境“公益需求”“公益因素”所选用的规制手段可以对公民自由与权利予以“限制”，但是规制手段与目的间的实质理性关联及由这种理性关联所最终反应的立法目的实质正当，则须通过作为逻辑性整体的比例原则，对立法确立的规制手段是否具有必要性、均衡性一并讨论。在此意义上，通过比例原则达成规制目的的实质正当，则其所涵盖的“三阶”理论间并非直线式的效果传递，而是一种互为前提相互印证的理论循环，其最终指向为手段与目的间的合比恰当（如图4-1）。

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图4-1　比例原则适用中立法目的正当性达成之逻辑路径演示图

其次，将妥当性原则的考察重点置于环境行政立法权的适用正当性，亦具有迫切的现实意义。我国目前的环境行政立法实践，一方面由于授权法的笼统规定，导致地级行政区环境行政立法的事项内容、范围、权限等均存在模糊之处，地级行政区政府忽视法律规范的体系化存在，超越或混淆环境行政立法的法律位阶致使环境行政立法的目的正当性存疑；另一方面，环境行政立法目的正当性的忽视，间接强化地级行政区政府法律工具主义认知。工具主义认知与我国行政权所固有的优势地位相结合，更导致地级行政区政府视环境行政立法为其固有职权性立法，环境行政立法中忽视环境利益负担分配公平的现象时有发生。

（二）目的相融：地级行政区环境行政立法中妥当性原则的延展

行政行为类型的多样化、行政自由裁量权的扩张及比例原则的宪法原则位阶，使得妥当性原则的衡量重点由手段目的符合性转向目的自身的正当性。而此种目的正当性更因国家机关行政手段启用自主裁量范围的不断扩展与广泛的社会秩序调整需求，不同手段所欲达成的目的间能否有效融合，成为目的正当性考量的关键一环。尤其对于地级行政区环境行政立法而言，一方面其作为我国法律体系的重要组成部分，体系化形式存在的法律规范间以立法目的之融合性为前提相互支撑；另一方面地级行政区环境行政立法所欲达成之目的及立法中行为规制所直接作用的对象——环境公共利益与环境资源，则由于环境介质本身的特殊属性而决定立法目的间相互融合的重要性。

长久以来人类对于自身及周边环境的探索从未终止，在漫长的自然科学发展中，以系统方式对包括人类社会在内的自然物质世界予以认识与利用已成为主流世界观。对此恩格斯曾经明确指出：我们所面对着的整个自然界形成一个体系，即各种物质相互联系的总体，而我们在这里所说的物质，是指所有的物质存在，从星球到原子，甚至直到以太粒子，如果我们承认以太粒子的话。^[11]而从宇宙自然演化的层次来划分，可以将系统分为无机系统、生物系统与社会系统，环境科学中对于环境的定义便是从“人为基元”的社会系统出发，将社会系统（人类系统）之外的无机系统与生物系统一同视为环境（人类的环境）。一般而言，一类事务能够以系统形态存在则必须满足其最基本的构成条件：要素、要素间的相互联系作用、联系作用所产生的整体功能。^[12]显然作为自然物质系统子系统存在的人类与人类环境（即人类系统之外的自然界中所有子系统的总和）并非孤立形态，自人类诞生之初即与自然界不断地进行物质、能量与信息的交换，在此意义上人类与作为其环境存在的生物系统及无机系统间相互联系、相互作用并构成作为生态系统存在的相对稳定的自然系统，而生物群落及其无机环境间的相互作用构成生态系统所重点强调的整体性。^[13]可见，作为地级行政区环境行政立法调整对象的规制相对人的行为，本身即处于整体性存在的生态系统之中，依靠行为的调整促成人与环境的良性互动，从而增进环境利益是环境行政立法作用的机制与制定初衷。但生态系统中人类与生物系统、无机系统间物质、能量、信息流转与作用的多样性，使得经由环境系统转换的不同受规制行为间可能产生彼此矛盾的后果。

因此，在地级行政区环境行政立法妥当性考量中，除其作为体系化存在的法律规范组成部分，要求环境行政立法必须从纵向上判定其立法目的之定位以融合于整个法律体系。更因环境系统的特殊性，要求地级行政区政府对某一具体的环境管理或执行性立法中所预设目的，从生态系统整体性出发与其行政区划内相关环境保护事项，及行政区划外相关环境保护事项作系统性考察，在其理性范围内合理避免因目的冲突所导致的环境利益增进困境。

（三）妥当性原则中目的正当的达成路径：恪守立法权限

妥当性原则中目的正当性考量已成为促使地级行政区环境行政立法目的与手段比例适当的关键前提，而对于地级行政区环境行政立法而言，妥当性原则应首先基于立法本身作为实现环境公共利益的“手段”，探讨其目的正当与目的相融。但正如上文所述，比例原则第一理论位阶的妥当性对目的手段间理性关联仅能提供形式性判定，使其对于此阶段的考量对象——地级行政区环境行政立法的立法目的正当性亦仅能发挥形式性规范作用。这是因为，地级行政区环境行政立法权启动的目的正当性不仅包括地级行政区政府对于环境行政立法权的使用形式正当，即符合授权法有关事项内容、范围、时限等规定，而且亦包括经由手段必要性、利益均衡性对环境行政立法实质目的正当的达成。而以制度性措施对环境行政立法的目的正当进行限制，仍由于行政立法权的授权法属性而使得环境行政立法在相当范围内具有立法余地。在此立法余地内环境行政立法享有规制手段选用的自主裁量权，进而又转向上文已作论述的妥当性原则所无法有效涉及的，立法规制手段与立法目的间理性关联的实质性衡量。因而，妥当性阶段地级行政区环境行政立法的目的正当性达成，以恪守立法权限为主要实现途径。

妥当性原则的形式化倾向与比例原则本身的形成过程密切相关。从德国公法上比例原则理论形成历史来看，一方面由于上文提到自由法治国之前，比例原则的适用重点为限制国家权力，由于此阶段国家行为的行使必须具有法律明确依据，因而妥当性考察中国家行为目的正当性已被预设，使得妥当性审查主要以形式审查为主，而比例原则的考量重点主要集中于必要性判定阶段，即通过必要性原则判定国家行为是否遵循最少侵害性；另一方面随着福利国家转型中国家行为对社会控制的深入，1953 年均衡性原则被提出并被纳入比例原则，而此时妥当性原则中目的正当性考量的重要性虽日益突出，但由于手段与目的间理性关联的衡量往往涉及基本权利的“客观价值序列”，使得国家行为的实质目的正当性考察仍难以在妥当性审查阶段达成。

现阶段对于地级行政区环境行政立法而言，实质性的目的正当性个案衡量固然重要，但由于我国尚未建立起违宪审查制度个案衡量难以保障。且因立法权限界分不明导致的环境行政立法形式正当仍有待达成的实践现状，在妥当性原则中着重强调地级行政区环境行政立法形式目的正当性的实现，具有非常重要的意义。而依托立法权限设定，在妥当性审查阶段实现环境行政立法形式目的正当，亦将为必要性及均衡性原则的适用提供基础前提，从而最终共同促成地级行政区环境行政立法实质正当性之达成。

地级行政区环境行政立法中的妥当性原则探究

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