但对于地级行政区环境立法而言，由于环境介质的存在而呈现出权益归属过程的过度性。然而与一般行政立法不同，环境行政立法的规制手段以环境为中介发生作用。首先，必要性衡量中地级行政区环境行政立法规制手段的“相同有效性”，即指手段能够同样有效地增进环境公共利益。其次，与一般规制手段的侵害性判定相比，必要性衡量中地级行政区环境立法规制手段的“最小侵害性”认定，即包括对直接相对人自由与......
2023-08-03
比例原则视角下地级行政区环境行政立法研究
【摘要】：然而地级行政区环境行政立法中，本身作为“规制手段”并以行政规制为主要内容的环境行政立法则因其授权法性质，使得地级行政区政府具备相当范围的自由裁量权，并能够基于行政立法权的行使直接对规制相对人的环境利益负担产生分配效力，由此目的超越手段成为地级行政区政府环境行政立法妥当性的首要考量。因此在行政立法的过程中将目的正当性考量作为行政立法权行使正当的关键表征，并在妥
以“手段能够促成目的达成”为基础内涵的妥当性要求，在传统执行性行政审查中往往重点专查手段的选用，即法律预先设定的目的已然具备正当基础。然而地级行政区环境行政立法中，本身作为“规制手段”并以行政规制为主要内容的环境行政立法则因其授权法性质，使得地级行政区政府具备相当范围的自由裁量权，并能够基于行政立法权的行使直接对规制相对人的环境利益负担产生分配效力，由此目的超越手段成为地级行政区政府环境行政立法妥当性的首要考量。
（一）执行行政目的正当性的预设
一般认为现代意义上的限制国家强制力对个人自由权利任意侵害的比例原则发源于18 世纪德国警察法，在自由法治国时期得以发展并最终经由1958 年“药房案”确立为“三阶”比例原则，即妥当性（Suitability）、必要性（Necessity）、均衡性（Proportionality Sensu Stricto）三项子原则。[4]虽然各国实务中对于比例原则的具体表述或适用标准有所不同，如加拿大最高法院在1986 年“奥克斯”一案中提出“手段与目的理性关联”（the Rational Connection Requirement）、“最小损害要求”（the Minimal Impairment Requirement）、“平衡要求”（the Balancing Requirement）的三项要求，但总体而言比例原则的核心内涵仍然维持不变。其中，妥当性原则作为比例原则第一层次标准，着重强调国家权力行使中选用手段应具有适当性——手段能够促成目的的实现，如加拿大最高法院将妥当性（即“手段与目的理性关联”）要求解释为：为解决特定目的所采取的措施必须经过精心设计。这些措施不应武断、不公平或基于不合理的考虑。简言之，他们必须理性地与目标相联系。[5] 显然在上述表述中，妥当性原则的衡量重点集中于手段的选用，而对于选用手段所欲达成之“目的”并无过多要求，其暗含该“目的”已被当然证实正当的理论预判。[6]
之所以妥当性原则中强调手段而忽视目的，与比例原则理论诞生之初的历史背景直接相关。18 世纪下半叶普鲁士王国逐渐从封建君主制国家向法治国（Rechtsstaat）演进，由于受到自由主义社会契约论及理性主义等启蒙思想的影响，当时的统治者腓特烈大帝提出君主的权力并非无限并主张建立普鲁士法律体系。统一的普鲁士法典编撰工作最终由其继任者腓特烈·威廉三世完成，1794 年正式颁发的《普鲁士一般邦法》（the Allgemeines Landrecht of 1794）明确出现对于警察权力[7]行使进行限制的规定，“警察采取必要措施是为了维护公众的安宁、安全与秩序”，这被视为国内法中有关比例原则的首次规定，而此项原则亦作为德国公法中法治原则（Rechtsstaat Principle）的本质内涵被保留至今。[8]比例原则的这一规定是对德国公法中国家行为合法化默认规则的一种逆转，警察权力的行使合法性基础及行为本身的有效性均必须基于法律明确的文本授权。
可见，比例原则创制之初的德国正值绝对君主制向立宪君主制转折期，对“警察国”时期不受法律约束的范围广泛的国家权力进行限制的理念已经产生，而此后自由法治国强调限缩国家权力，国家权力的行使仅限于治安权、外交权等。国家权力行使范围的有限性与被动性，使得妥当性考量中行使目的正当被预先设定，而仅着重审查国家权力的启动——手段的行使能否促成既定目的达成。
（二）行政立法目正当性考量的凸显
进入20 世纪后，国家权力特别是行政行为的行使正当性逐渐受到关注。伴随经济的发展、社会公共生活领域的扩张、人口的膨胀等一系列问题，个人及团体能力的有限性使得以行政公权力介入私人生活并对其进行调整的需求日益增多，行政权力开始成为国家权力的主要行使方式及国家义务的主要履行方式。与自由法治国时期专注于法律形式却内容空洞的“高权行政”相比，当前行政权的行使类型丰富，除对个人自由与权利进行限制外更增添了服务与指导功能，行政领域急速扩张且对私人权利的干涉已渗入到社会生活的各个层面。而相较于行政领域的扩张，本应对社会生活进行前瞻性及现实性规定，为行政行为提供正当性基础的法律规范却受立法权行使滞后、立法程序复杂、技术知识欠缺等掣肘，无法有效地对行政权行使进行事前监督。
然而经由启蒙思想的洗礼及自由法治国的实践，人们对于国家性质与任务的认识已发生根本转变，立法权或行政权的行使最终仍是为实现作为国家主权者的个人的权利与自由。在利益多元化的复杂行政活动中行政权力的角色已悄然发生变化，由“执行者”向“协调者”的转变中行政权力亦一定程度上承担创造合乎正义的社会秩序的任务。但显然权力的行使离不开有效的监督，以限制国家权力为创制初衷的比例原则，妥当性要求对于目的正当性验证的缺失，逐渐在实践及理论中被关注。目前一些国家和地区在比例原则的适用中，已明确将国家行为的目的正当性考量纳入审查范围，如在韩国宪法法院违宪审查适用实践中将比例原则分解为“目标合法性”（Legitimacy of the End）、“手段适当性”（Appropriateness of the Means）、“法益相称性”（Proportionality of the Legal Interests）、“侵害最小性”（Minimality of the Infringement）四项具体标准。[9] 而“最终合法性”即是对于国家行为目的的考察，在对其理性基础进行审查时最低限度上要求采取国家行为是基于“合法的目标”。
从行政立法的起源来看，社会公共生活领域不断扩张背景下立法权的应对乏力是其产生的根本原因。而行政权扩张中包括行政立法在内的行政行为类型的多样化，使得立法权所预设的目的正当仅得以形式性保留，授权行使行政立法权的行政机关可依据授权法的规定在其授权事项范围内享有极为宽泛的自由裁量权，并基于授权属性直接对规制相对人的权利义务分配产生法律效力，而仅从授权法角度出发难以对其形成有效的事前防控。因此在行政立法的过程中将目的正当性考量作为行政立法权行使正当的关键表征，并在妥当性原则中对其加以判定衡量具有重要意义。
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