地级行政区环境行政立法的公平与效率达成的可能性

（一）地方环境行政立法兼具自身效率与社会效率提供协调可能性

如上所述，在对某一系统功能是否具有效率的考量中，主要存在主观与客观两种尺度。主观尺度将对人生存发展的促进视为判定效率高低的依据，而客观尺度则强调从纯粹的客观角度出发对某一自然事实的能量流转效率状况进行考察。显然对于法律而言，由于法律这一制度事实本身即源于“人们‘集体性地赋予’原始事实的‘地位功能’”^[66]，以满足人们对于复杂社会生活的需求而产生，因而虽然法律规范最终以观念实体的形态存在而具有客观性，但作为人类社会活动的产物对于法律的效率考量则必须以主观性尺度进行判断。

同时，进一步对法律效率考量的主观性尺度进行分析可以发现，由于法律规范具有本身存在的客观性及规范效用归属的主观性，使得以主观性尺度对法律效率进行具体考量时，又可以细化为对法律这一以人的行为为规范对象与规范结果的制度事实自身效率的考量，及法律规范能否完成与人们理想生活状态密切相关的利益增进分配调节等功能，并整体促进特定历史时期所欲达成的社会总体目标的效率考量，即法律的自身效率与社会效率。在地级行政区环境行政立法的效率判定中，同样存在法律的自身效率与社会效率的双重考察。社会效率着重强调由环境行政立法所调整的，环境利益负担能够最终促进公民环境权在内的各项权益的有效协调并整体增进，而环境行政立法的自身效率则是对环境行政立法的总体衡量，包括成本投入如立法成本、为达成规制目的的行政投入、被规制者的负担等，及规制效果如被规制者对于环境行政规范的履行、环境改善效果等。

法律所具有的自身效率与社会效率的双重效率考量尺度，为均衡环境行政立法效率与公平价值取向提供可能。首先，从效果归属而言，地级行政区环境行政立法的效率或公平要求所指向的最终目的，均与人自身具有直接或间接的关联，环境行政立法的自身效率与社会效率仍从人的需求角度进行判断。显然不注重或忽视环境利益负担分配公平的环境行政立法无论从法律实效、资源投入、社会目的促进等方面均难以达成效率要求。其次，效率考量的双重标准具有明显的层次性。法律的自身效率服务于其社会效率，环境行政立法的自身效率服务于其所处的体系化存在的法律规范集合的总体目标，而其中保障每个人公平的分享环境利益并分担环境负担的，正是法律体系所追求的基础社会秩序。由此，地级行政区环境行政立法的效率性要求蕴含环境利益负担公平分配的标准，效率与公平在环境行政立法中具有的一致性为两者均衡性的达成提供可能。

（二）地级行政区政府兼具管理与政治的组织属性提供协调可能性

地级行政区政府作为维护社会公共利益、履行社会公共事务管理职能的专业性组织，衡量地级行政区政府公共行政水平的重要标准之一即工作效率。但显然地级行政区政府除作为管理组织存在外，更因国家权力执行机构的定位亦作为政治组织存在，即其具有管理组织与政治组织的双重属性。作为组织的重要类型之一，政治组织为“某些社会主体为维护自身利益而结成的特定关系”。虽然自20 世纪以来，为避免政党政治竞争对行政领域、公共利益造成影响，行政学强调国家政治统治职能与社会管理职能分离、保持行政中立性，但实践中行政组织所从事的活动仍不可避免地具有政治目的与政治意义，行政组织在进行社会管理的同时实现着政府统治的目的。^[67]政府作为依法从事国家和社会行政管理事务的行政组织，具有明显的政治组织属性。

学者高兆明指出：行政具有价值性和技术性，所谓行政的价值性是指行政本身具有价值属性，它以公共性为其基本价值规定，正是行政的公共性价值品质，使其技术性获得了存在的基础。^[68]亦即对于地级行政区政府而言，其所具有的政治组织属性超越行政管理组织属性居于首位，行政管理的效率性要求以其所服务的公共利益所属为前提与基础。政府组织基于政治共同体授权所行使的权力，履行社会管理职能并作为公共利益的代表者和维护者，决定其应以公共性为基本价值。而政府组织的公共性价值更要求其能够根据“公共性立场”对社会公共事务进行合理管理——依照法律规定对社会成员间的权利义务分配设定符合“时代精神”且“以平等的基本自由权利为自身内在性规定”　。

对于政府的政治组织属性而言，由于近代国家产生之前国家权力高度统一，君主享有立法、司法、行政等各种大权，行政权融合于君权而未独立存在，在此阶段政府组织仅为君主意志的实施机构。^[69]而近代以来，以“人民主权”为基础构建的国家将执行主权者——人民的意志作为政府组织正当性的基础与前提，作为“在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以使两者得以相互适应”并“负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”^[70]。政治变迁不可避免地对政府机构的职责内容、性质带来根本性变化。对于我国而言，我国宪法第一条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家权力从根本上归属于全体人民，国家权力的行使以人民利益为唯一标准，地级行政区政府社会公共事务管理职能的履行、行政效率的提升以政治共同体利益的增进为最终目的。同时，由我国现行的政治体制决定，在国家权力的配置中行政机关仅为权力机关的执行者，地级行政区政府仅得在国家权力机关制定的法律框架及法律精神内，确定以权力与责任为核心的人民相互关系的合理状态。

可见，地级行政区政府兼具管理与政治的双重属性，且政府组织的行政效率服务于组织的政治属性——人民性。地级行政区环境行政立法应从人民利益出发效率最大化地增进环境公共利益，注重政治共同体中个人环境利益负担的公平分配均衡。

【注释】

[1][美]E.博登海默:《法理学法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004 年版,第5 页。

[2][英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第7～31 页。

[3]此处“自然法”即托马斯·阿奎那所认为的“理性受造物所分有的永恒的法律”,具有明确的神学论据。参见高鸿钧等《新编西方法律思想史(古代、中世纪、近代部分)》,清华大学出版社2015 年版,第105～130 页。

[4]显然这一转化亦具有其他。

[5]此亦为拉兹的说法,拉兹指出:他从来也没有直接处理这个问题,但是,他对于一般性命令却说了很多,而这些足以使我们重新组织一种初步的法律结构理论。　[英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第7 ～8页。

[6][奥]汉斯·凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013 版,第175、176～178 页。

[7][英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第118 页。

[8][奥]汉斯·凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013 版,第175、176～178 页。

[9][美]劳伦斯·　M.弗里德曼:《法律制度》,李琼洁、林欣译,中国政法大学出版社1994 年版,第46 页。

[10][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第141、141、29、161 页。

[11][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第141 页。

[12][英]赫伯特·哈特:《法律的概念》,许家馨、李冠宜译,法律出版社2015 年版,第165 页。

[13][美]罗纳德·德沃金:《法律帝国》,李冠宜译,时英出版社2002 年版,第96 页。

[14][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第141 页。

[15][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第141 页。

[16]雷磊:《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》,《法学家》2017 年第2 期。

[17]高鸿钧等:《新编西方法律思想史(现代、当代部分)》,清华大学出版社2015 年版,第4～5 页。

[18][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第161 页。

[19]顾建亚:《法律位阶划分标准探新》,《浙江大学学报》2017 年第36 期。

[20]但仍存在个别地级行政区环境行政立法因上位法依据缺失而未能达成规范层级构建的条件性,包括上位法修订废止后由于未及时更新导致的效力依据缺失及将未经《立法法》明确的法律规范作为上位法依据导致的效力缺失,前者如《南宁市城市建筑垃圾管理办法》第一条明确将《南宁市城市市容环境卫生管理条例》作为上位法依据,但该条例2009 年10 月已被废止；后者如《无锡市城市节约用水管理办法》第一条将部门规章《城市节约用水管理办法》作为上位法依据,而《立法法》明确规定地级行政区政府仅能够依据“法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规”制定规章。

[21][英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第169 页。

[22][英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第170～176、119 页。

[23][英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》,吴玉章译,中国法制出版社2004 年版,第170～176、119 页。

[24]黄延泰、陈章龙:《社会研究方法导论》,中国商业出版社1994 年版,第22 页。

[25]雷磊:《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》,《法学家》2012 年第2 期。

[26]袁勇:《法律规范冲突研究》,中国社会科学出版社2016 年版,第99 页。

[27][德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013 年版,第65、67、181 页。

[28][德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013 年版,第65、67、181 页。

[29][德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013 年版,第65、67、181 页。

[30]魏治勋:《禁止性法律规范的概念》,山东人民出版社2008 年版,第63 页。

[31]朱峰:《论法律实证主义的权威理论》,《环球法律评论》2009 年第3 期。

[32]周汉华:《行政立法与当代行政法——中国行政法的发展方向》,《法学研究》1997 年第3 期。

[33]陈章干:《关于明确行政立法权限范围的思考》,《中国行政管理》1999 年第7 期。

[34]李刚:《试论行政机关立法权的若干问题》,《南昌大学学报(社会科学版)》1998 年第3 期。

[35]陈斯喜:《论我国立法权限的划分》,《中国法学》1995 年第1 期。

[36]顾培东:《当代中国法治共识的形成及法治再启蒙》,《法学研究》2017 年第1 期。

[37]吴偕林:《我国行政立法权的观照与反思》,《行政法学研究》1995 第3 期。

[38][日]芦部信喜:《制宪权》,王贵松译,中国政法大学出版社2012 年版,第9 页。

[39]王叔文等:《澳门特别行政区基本法导论》,中国人民公安大学出版社1994 年版,第136 页。

[40]陈端洪:《制宪权与根本法》,中国法制出版社2010 年版,第132 页。

[41][法]西耶斯:《论特权第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1990 年版,第58 页。

[42][英]托马斯·潘恩:《潘恩选集》,马清槐译,商务印书馆1981 年版,第223 页。

[43]陈端洪:《宪法学的知识界碑——政治学者和宪法学者关于制宪权的对话》,《开放时代》2010 年第3 期。

[44]高鸿钧等:《新编西方法律思想史(古代、中世纪、近代部分)》,清华大学出版社2015 年版,第217 页。

[45]陈端洪:《宪治与主权》,法律出版社2007 年版,第60～67 页。

[46]高鸿钧等:《新编西方法律思想史(古代、中世纪、近代部分)》,清华大学出版社2015 年版,第217、410 页。

[47][法]卢梭:《社会契约论》,李平沤译,商务印书馆2011 年版,第64 页。

[48]高鸿钧等:《新编西方法律思想史(古代、中世纪、近代部分)》,清华大学出版社2015 年版,第217、410 页。

[49]鄢一龙:《六权分工:中国政治体制概括新探》,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2017 年第2 期。

[50]有学者指出应认定地级行政区政府行政立法权来源于地级行政区人民代表大会的授权。参见赵一单《中地两级授权立法的体系性思考》,《政治与法律》2017 年第1 期。

[51]郭道晖:《论国家立法权》,《中外法学》1994 年第4 期。

[52]龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社1985 年版,第436～437 页。

[53]此处“法规命令”为行政机关发布的法律规范。

[54][德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000 年版,第333 页。

[55][美]理查德·斯格特:《组织理论:理性、自然和开放系统》,黄洋等译,华夏出版社2002 年版,第4～7 页。

[56]萧文哲:《行政效率研究》,商务印书馆1942 年版,第2 页。

[57]虽然目前经济学或管理学对于政府效率仍存在不同的理解,如福利经济学认为政府效率在于避免市场失灵、公共经济学认为政府效率包括配置效率与生产效率、制度经济学则认为政府效率为组织效率,而传统行政管理学认为政府效率即为行政效率——行政机关的工作效率,但各学科讨论中效率最核心的内涵仍是投入与产出的最佳比例。参见:唐天伟,《政府效率测度》,经济管理出版社2009 年版,第12～30 页。

[58]张国庆:《行政管理学概论》,北京大学出版社1999 年版。

[59]萧文哲:《行政效率研究》,商务印书馆1942 年版,第2～5 页。

[60][德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013 年版,第38 页。

[61][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第27～29 页。

[62]李锦辉:《规范与认同——制度法律理论研究》,山东人民出版社2011 年版,第176 页。

[63]高兆明:《制度伦理研究——一种宪政正义的理解》,商务印书馆2011 年版,第261～262 页。

[64][美]E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004 年版,第109 页。

[65]何怀宏:《解读罗尔斯正义论》,山东人民出版社2002 年版,第21 页。

[66]李锦辉:《规范与认同——制度法律理论研究》,山东人民出版社2011 年版,第154 页。

[67]吴刚:《行政组织管理》,清华大学出版社1999 年版,第9 页。

[68]高兆明:《制度伦理研究——一种宪政正义的理解》,商务印书馆2011 年版,第350 页。此处“行政”为行政主体以一定方式对社会公共事务所进行的管理活动。

[69]王学辉等:《行政权研究》,中国检察出版社2002 年版,第23～24 页。

[70][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1982 年版,第76 页。