地级行政区环境行政立法效率与公平的选择性取舍

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：然而，在地级行政区政府的环境行政立法中，由于行政机关对行政立法程序的完全主导，及行政立法性质的工具性定位，立法过程的效率性超越其他价值考量成为地级行政区政府的核心理念。从根本上而言，地级行政区环境行政立法的效率与公平导向具有一致性，地级行政区政府的效率至上的价值追求将使得环境行政立法实效性无法达成，而对于环境利益负担分配公平考量的缺失本身亦将导致地级行政区政府所追求的环境规制效率无法实现。

（一）立法效率及实施效率失衡与对政府管理组织属性的违背

工业化社会的高度分化中，出现大量用来执行不同任务的专业组织，实现个人无法企及的任务，且行动结构上亦由“血缘上和私人关系的‘公社’”转化为“基于契约性的‘合作’”，因而“目标”成为组织中人员间相互联系的纽带。组织则作为一种社会结构“由个体所创造的、被用来追求特定目标的协作结构”，“目标的具体化”与“结构的行使化”构成理性组织得以建立并区别于其他集合体的关键。^[55]

政府作为维护特定主体利益而结合起来的组织形态，除与国家权力具有密切关系外，其在履行社会管理职能过程中所从事的决策、执行和协调等活动表明政府组织亦作为一种管理组织存在，因而行政效率的提升成为政府组织须持续关注的焦点。“警察国家”向“福利国家”转型中人口的快速增加以及人们对于生活所需品自配能力的减弱，使得现代国家行政管理职责内容与范围持续膨胀，民众普遍要求政府能够高效组织、提供公共物品及服务，因此如何利用有限的行政资源进行广泛的行政管理成为行政机关所需解决的关键问题。地级行政区政府在国家政府组织体系的地位决定其为各种法律及政策明确规定的国家管理职责的直接承接与执行者，在此背景下政府行政管理资源的有限性与管理事务的多样性更对其职能履行提出效率要求。

行政效率要求从词义上而言，源于机械学的效率一词（Efficiency），主要用来衡量“单位时间内的工作所获‘有效力’（Useful Work）之横比”^[56]，而其衡量公式为： pagenumber_ebook=123,pagenumber_book=117 ^[57]从自然科学领域进入社会科学领域后，效率一词仍以投入与产出间的对比关系为主要内涵，行政效率所强调的亦为行政资源投入与公共利益增进间的效益最大化。而在行政权行使过程中如何对效率予以考量一直以来为学者的研究焦点所在，西方学者主要将效率认定为“用最少资源达到既定的目标”。^[58]我国也很早就提出“物（或工程）之效率”“钱（或经济）之效率”“人（或社会）之效率”三类层次标准，对行政机关在行政活动中“实得物与实费物”“支出与标准成本”“福利（质和量）与代价（物力、金钱、时间）”的各自效率进行体系化衡量。^[59]

在地级行政区政府环境保护事务中，地级行政区负责环境保护工作的具体推进、上位法规定的执行实施、具体执行方法与技术的落实等多种事项。基于“在最一般意义上，法具有普遍的形成功能”^[60]带来的法形式上的工具属性，及与行政命令相比行政立法适用范围及效力的持续性，地级行政区政府从效率角度出发经常性将环境行政立法视为可供选择的行政管理措施，以服务于其所须履行的环境保护职责。且从产生根源而言效率性需求亦是代议制机关将其立法权授予行政机关的部分原因之一。然而，在地级行政区政府的环境行政立法中，由于行政机关对行政立法程序的完全主导，及行政立法性质的工具性定位，立法过程的效率性超越其他价值考量成为地级行政区政府的核心理念。这其中地级行政区政府所混淆的是地级行政区政府作为法定的区域性环境保护责任主体，行政效率要求地级行政区政府能够在由环境行政立法确立的环境保护事项中，以最少的行政资源（物、钱等）高效完成环境治理任务，及通过环境公共利益的整体增进（福利）调动与环境行政立法确立的环境保护事项相关的人们的积极性。以立法过程的效率性片面取代包括立法效率与实施效率在内的整体性环境立法规制效率，地级行政区环境行政立法所欲增进的环境利益与为之投入的行政资源难以达成均衡性。

（二）规制效率与分配公平失衡对法律属性的背离

从法律的行为调整功能或秩序确认功能而言，一定意义上“法律不是描述而是规定着现实”，虽然法律因何产生规范性或其规范正当性缘由一直以来为学者们广泛讨论，但显然法律的规范性如果不被那些“被期待适用于它的人接受，该命令或规则只是僵死的文字”并不具有实效。^[61]行政立法作为一种以行政管理事务为主要规制内容的规范，其规制内容决定了效率性要求存在的必要性。但正如有学者指出效率判定往往具有主体与客体双重标准，而在与人有关的效率判定中并不能简单地从客体的角度出发，还应当从主体角度出发，以“对人自身存在的意义、以人类健康存在与发展”作为主体判定标准尺度。那么上文论述中已经指明的地级行政区政府仅以立法过程效率为导向，忽视促进包括环境利益在内的社会整体公共利益增进；或以规制效率为导向，忽视对环境利益负担进行公平分配，显然从主体角度而言地级行政区环境行政立法并不具备效率，且因难以被其规制主体所接受而与法律的效力性要求相违背，该种环境行政立法欠缺法律实效。从根本上而言，地级行政区环境行政立法的效率与公平导向具有一致性，地级行政区政府的效率至上的价值追求将使得环境行政立法实效性无法达成，而对于环境利益负担分配公平考量的缺失本身亦将导致地级行政区政府所追求的环境规制效率无法实现。

（三）分配效率与分配公正失衡同法的价值相悖

法律作为制度事实，是一种超越人类的具有客观性，但同时与人类密不可分的“人类智力活动的产物”。^[62]高兆明认为，人类的一切活动都反指向自身。人类一切具体活动无论其取何种具体存在形式，都只是作为人自身存在与发展的一种手段而获得意义。^[63]可见以法律为主要手段构建社会基本结构基本目的就在于人的自由的实现，而实现的程度则以社会中总量相等的权利、义务的公平分配为主要衡量标准和判定依据。对于在法律构建过程中应当以何种标准确定“公平”的尺度，同样存在以效率为导向的分配观点及以权利保护为导向分配观点。

将效率视为首要价值取向的典型代表为功利主义，功利主义伦理观的代表人物边沁从主宰人类行动的两种终极原因——苦与乐出发，将对一种行为正当与否的判定建立于“能够增加还是减少与其利益相关的当事人的幸福”^[64]。对于作为社会中各成员利益之和的社会公共利益，判定政府职能履行或法律规范社会公共利益分配正当的关键即在于能够促进“最大多数人的最大幸福”。显然此种效率价值主导，强调社会整体公共利益最大化甚至允许对个人权益的选择性侵犯。经由法律规范确定的权利义务分配、政府的公共利益维护职能与经济管理具有极大的差别，社会活动中利益的不同表现形式使得无法对其简单量化。更为重要的是仅从效率角度出发牺牲不特定群体的个人利益将与以人为最终目的的出发点相违反，确定此种权利义务分配方式的法律将导致自身价值的异化。

以正义为导向的“公平”尺度则以罗尔斯分配正义为代表，罗尔斯以“公平的正义”构架了一种公平分配公民的基本权利与义务的社会基本结构，划分社会合作产生的利益和负担，解决公民因自然禀赋差异及不平等的原处地位所导致的分配不均。从根本上而言，“分配正义是一个历史的范畴”，由社会关系结构的历史性决定对于社会资源分配方式“公平”与否的判断必须立足于其所处时代的基本价值立场，而“公平的正义”分配原则相较于功利主义分配原则的优越性即在于，这一分配原则建立在“平等的基本自由权利”的现代社会基本价值立场之上。虽然罗尔斯明确指出，其所构建的分配正义理论仅适用于社会的基本机构，但其仍可为地级行政区环境行政立法中环境利益负担的公平分配提供借鉴。从法所具有的满足人的需求的意义出发，首先，环境行政立法应当强调“正当对善的独立性与优先性”^[65]，在此“善”即指环境利益以及其他影响人们生活的社会物质资料及由此带来的各种利益。而强调“正当”对“善”的独立性与优先性则要求在环境行政立法中，应当在保证个体基本平等权利的前提下才能对环境利益负担进行分配。其次，如何判定差别性适用的准则，环境行政立法应当以程序正义为基础让受此影响的人能够参与环境行政立法的过程，并对单次环境利益负担分配的利益受损者或负担加重者予以着重关注。

地级行政区政府在环境行政立法过程中，应当首先认识到其创制的环境行政立法价值属性与工具属性的统一。法的价值在于法对人的意义，环境行政立法应当从满足人的需求——增进环境利益出发，同时以法价值的“绝对超越指向”指导评价环境行政立法本身，而对环境利益负担实现分配公平的正义追求即为最重要的法价值之一。地级行政区环境行政立法的效率主导，使其在全面性利益衡量尚未达成状况下匆忙立法，极大地增加了环境利益负担分配的功利主义倾向，最终导致环境行政立法价值属性与工具属性的分离，工具属性超越价值属性成为唯一取向。

地级行政区环境行政立法效率与公平的选择性取舍

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