地级行政区环境行政立法研究：比例原则的视角

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：行政立法是指行政权中的立法规行为，是附属立法权。前者而言突出了代议制机关的最高性，表明行政机关所行使的行政立法权仅处于补充或次要地位，其所享有的行政立法权仅来源于代议制机关因社会管理所需在某一特定领域的授予。而后者则从行政立法权的行使效果入手，立法权的唯一性使得行政机关仅得基于授权法的明确规定方能在授权范围进行行政立法。

（一）法律规范的授权规定不能作为行政立法权职权属性的依据

从宪法规范授权入手为行政立法权的职权主义属性提供正当性基础，显然不具有可行性，那么从法律规范入手是否能够推论出行政立法权职权主义属性呢？此种法律规范解释思路的前提在于，包括《立法法》在内的一系列法律规范对于行政机关可以在其职权范围进行立法的规定，如《立法法》第六十五条第二款第二项及八十二条第二款第二项分别明确国务院及地方人民政府，可以就“国务院行政管理职权”的事项制定行政法规，及“属于本行政区域的具体行政管理事项”制定政府规章。由此，部分学者推导出行政立法权具有职权主义属性，认为行政机关虽然基于立法权的授予方能够通过行政法规、政府规章创制社会行为规范，但经由立法机关明确授予“行政管理职权事项”的立法权，即具有职权主义属性。然而该职权主义认知以默认“行政立法系行政机关所行使之一种立法作用”为潜在思维前提，而遵循此种思路势必又将陷入否定由宪法明确规定的我国现行国家权力分工配置体制，即认为行政机关享有“其自身原有的（来自宪法上）权限及加上立法部门所授予的权力”。因此，应当如何认识行政立法权或地级行政区环境行政立法权的性质？笔者认为行政立法权无论从其行使来源、行使权限、行使监督均仅能被认定为授权性立法，但作为立法权与行政权相互融合的产物，行政立法具有不同于代议制机关立法权的自身特点。

（二）地级行政区环境行政立法权来源于法律规范委托授权

1.权力来源：权力机关立法权的行使

与代议制机关不同，包括地级行政区政府在内的行政机关所行使的立法权并非其本源性权力，行使依据与正当性来源于代议制机关之转授。自作为西方法律思想史近代法律思想开启者之一的法国法学家博丹提出立法主权，^[44]实现从“发现法律”向通过行使立法权确定社会基本秩序的转变后，立法权即被视为主权行使的集中表现，并成为近代国家概念的核心，而经由博丹论述，主权所具有的最高性、不可分割性等属性亦成为立法权的主要特征。^[45]而作为博丹立法主权享有者的君主及为这种主权者提供正当性的宗教先验理论，则随着宗教祛魅化及对于人的价值的肯定逐渐受到质疑。法国启蒙思想家卢梭提出“近代国家及其法律的神圣性和道德性”只能建立于人民主权者之上，^[46]有且仅有人民才为国家主权真正拥有者，而政府的建构则是为了实现全体人民的公共意志。卢梭指出：一切自由的行动，都是由两种动因的结合而产生的：一种是精神动因，亦是决定这种行动的意志；另一种是物理的原因，亦即执行这种行动的力量……没有这两者结合，便不会或者不应该做出任何事情来。^[47]实现了立法权与行政权的分立，两者关系中作为“公共意志”表达的立法权处于更高层次，而政府具有的行政权仅为“实现法律而设置”。^[48]西耶斯在卢梭理论的基础上，将立法权区分为制宪权与国家机关所行使的立法权。随着自由资本主义逐步向垄断资本主义的转变，国家行政管理事务的增多及立法需求的增加，代议制机关立法权行使的滞后性、专业欠缺性、立法任务过于繁重等促成其将所拥有的立法权授予行政机关部分行使，但本质上立法权仍是代议制机关所具有的权力。

对于我国而言，基于我国特殊的国情及历史发展背景显然不能直接带入西方“三权分立”的政权架构，在长期的实践过程中我国探索出一套不同于西方资本主义国家且更为先进的政治体制运行框架。学者鄢一龙将这一架构概括为“六权分工”，党中央行使领导权，全国人民代表大会行使立法权，国务院行使行政权，全国政协行使协商权，最高人民法院和最高人民检察院行使司法权，中央军委行使军事权，立法权与行政权行使机关具有明确分工，且由我国宪法规定行政权力行使机关的国务院是立法权行使主体的全国人民代表大会的执行机关，更使得两者之间不仅在横向履行权力，更在纵向权力分工层面相互区别。^[49]因此，为明确我国不同国家机关所拥有的权力分工并积极促成相互配合，行政机关所享有的行政立法权并非其固有职权，而来源于国家权力机关。对于地级行政区政府而言，目前在我国的“一元多层次”立法体制之下，作为地方层面的国家行政机关所行使的立法权亦来源于权力机关。^[50]　依据《立法法》规定，地级行政区政府依据授权可以在有关“环境保护”事项范围内制定环境规章。

2.行使形式：代议制机关的授权立法

目前，行政机关以何种形式行使来源于国家权力机关的立法权，即授予行政机关行使的行政立法权应当如何认定，主要有两种观点。一种认为行政机关以附属的形式行使立法权，如有学者从立法权属性出发，认为立法权最高性、整体性的特征决定了授予行政机关在法定范围内制定行政法规、规章的权力，在实质意义上是一种立法行为，但形式意义上属于行政权的范畴。行政立法是指行政权中的立法规行为，是附属立法权。^[51]另一种则认为行政机关以代履行的形式行使立法权，如有学者认为从本质上而言立法权为代议制机关的权力，行政机关只能基于代议制机关的委任方能进行制定“具有法律内容和法律效力的法规”活动，同时“委任立法只能是行政行为，不是主权者的行为”，对于行政立法“不论直接授权还是间接授权，凡是委任立法都是具有法律同等的效力，其理论依据就是民法的代理说”。^[52]

认为行政机关能够以附属或代理的形式行使立法权皆有其合理性。前者而言突出了代议制机关的最高性，表明行政机关所行使的行政立法权仅处于补充或次要地位，其所享有的行政立法权仅来源于代议制机关因社会管理所需在某一特定领域的授予。而后者则从行政立法权的行使效果入手，立法权的唯一性使得行政机关仅得基于授权法的明确规定方能在授权范围进行行政立法。但正是由于代议制机关的授权使得行政立法亦能产生与代议制机关立法同样的、在普遍的效力范围内的、由国家强制力支撑的行为规范，能够创制、形成或调整社会秩序。两种观点各从某一侧面对行政立法权的授权方式进行了说明，但从笔者所持有的不成熟的观点看来，两种观点各具合理性却在授权方式的探讨中未能对行政立法权授权行使的全部要点予以总结。正如上文反复论证，行政立法权并不具有职权主义属性，其权力的拥有及行使仅得基于代议制机关的授权，因此授权方式即为委托授权。授权性立法一方面能够体现出行政立法权的从属性，行政机关并不当然具有立法权限，而仅在代议制机关将这种立法权一定限度内授权给行政机关委托行使时，其方能进行授权性立法。另一方面，授权性立法能够明晰行政立法权行使的法律规范效果，行政机关基于代议制机关的委托经其授权得以进行行政立法，其法律效果自然归属于代议制机关而无须再予以特别说明。因此，就行政立法权的行使形式而言，仅需指明其授权性立法属性即可对其行使形式予以同步说明。

地级行政区环境行政立法的授权法性质，为其立法规制手段适用必要性提供基本认知前提。地级行政区环境行政立法并非行政权力的确认工具或管理工具，其所具有的法律属性使得所选用规制手段能够对规制对象的环境利益负担分配产生直接影响。无论从地级行政区政府行政属性所要求的环境治理效果出发，还是从环境行政立法授权法属性要求的法益考量最小侵害性，均须理性分析选用的规制手段。首先在合理范围内对已有规制手段进行详细比对，其次从适用效果相同的规制手段中选择对规制相对人侵害最小的手段予以最终确认。

地级行政区环境行政立法研究：比例原则的视角

相关推荐