地级行政区环境行政立法研究：比例原则视角与逻辑悖论

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：将宪法直接作为行政机关行使立法权授权法的观点，忽视了宪法作为国家权力配置根本法的性质。（二）全国人民代表大会以宪法形式转授予立法权的逻辑悖论针对认为全国人民代表大会能够以宪法形式将立法权转授予行政机关的这种观点，在此引入制宪权与宪定权这组概念。在西耶斯看来，制宪权与立法权的区分“在最大限度上具有决定的必要性”，区分制宪权与立法权的目的即为了制约立法权为首的一切国家权力。

导致地级行政区环境行政立法忽视手段必要性等众多问题的行政立法权职权主义认知，长久以来仍在实践及学理中被行政机关及部分学者奉为“权威性”观点。因而在对职权主义属性观点详细梳理的基础上，须更进一步深入探讨该种认知所显现的逻辑错误，并对该逻辑适用误区所可能导致的后果予以指明。

（一）宪法作为行政机关立法权授权依据的逻辑悖论

将宪法作为行政机关立法权授权依据的逻辑推导，是通过两种思路展开的：认为宪法直接授予行政机关行使立法权，或认为立法权的行使机关——全国人民代表大会通过宪法将所其所行使立法权授予行政机关。以上两种将宪法作为授权法的认知逻辑存在难以忽视的误区，更为严重的则是上述错误主张的适用不仅将使得由宪法确定的我国权力分工体制受到影响，亦在一定程度上侵害宪法基本法的定位，具体分析如下。

首先，针对第一种确认逻辑——宪法能够直接授权行政机关职权立法，我们须率先引入本源性权力与过程性权力这组概念。近现代意义上宪法作为人民与国家间的契约而存在，以保护国民所拥有的不可让渡的自然权利为主要内容。日本学者芦部信喜指出，国民作为政治的单一体，负有对国民政治性存在的方式和行使作出根本性决断的使命。^[38]政治共同体通过创制宪法，对国家体系内各种权力进行分工配置，使得由宪法组织并受其规制的国家各机构仅能够在其预设的职能范围内行使国家权力。因而在此意义上，政治共同体所行使的这种创制权力具有本源性，先于实在法存在并“决定及派生出现行实在法”。而经由宪法配置并最终被国家机关所掌握及行使的以保障及实现公民权利存在的权力，因其具有实现本源性权力的过程性，被称为过程性权力。而根据其行使国家机关的不同，过程性权力被进一步分为立法权、行政权、司法权等。这些过程性权力的配置构成一国政治体制的运行框架，在我国包括由全国人民代表大会行使的立法权及由国家行政机关行使的行政权等，这些权力相互分工合作、制约监督，均为宪法所明确规定并作为国家政治体制予以确立。

将宪法直接作为行政机关行使立法权授权法的观点，忽视了宪法作为国家权力配置根本法的性质。学者王叔文等明确指出：在国家法的用语上，授权和分权是两个不同的法律概念，表达两种不同的权力关系。授权是将原来属于自己的权力授予权力主体行使。被授予者原本无权，因授权享有权力。分权则是两个或两个以上的权力主体相互间将权力进行分制。^[39]全国人大的立法权与国家行政机关的行政权是通过政治共同体本源性权力——制宪权的行使分别获得的表达意志权力、采取行动权力。这一过程授权完毕后，各国家机关即享有本源性权力转化形成的过程性权力，立法权与行政权经由宪法相互之间确定分权。如在行政机关职权立法中将宪法直接视为行政机关行使立法权的授权法，则无疑是认为行政机关在国家机关权力配置原初阶段即享有立法权——立法权成为行政机关的当然权能。全国人民代表大会的立法权与行政机关的行政权权力分配的混同对我国现行的权力分工政治体制造成冲击。

（二）全国人民代表大会以宪法形式转授予立法权的逻辑悖论

针对认为全国人民代表大会能够以宪法形式将立法权转授予行政机关的这种观点，在此引入制宪权与宪定权这组概念。制宪权（Constituent Power）和宪定权（Constituted Power）概念首先由法国学者西耶斯提出，两者间以权力来源为区分标准对应于上文所提到的本源性权力及过程性权力。为了更为清楚地表明两者之间的权利（权力）位阶，对于第二种错误逻辑的反思主要依托制宪权与宪定权这组概念展开。制宪权，顾名思义即制定宪法的权力，其实质代表国家主权享有者对于“政治存在方式的决断”^[40]；而宪定权则为宪法所创设之权力受到宪法的制约，包括权力机关所行使的立法权在内，国家机关所享有的职权与能力均属于宪定权的范畴。制宪权和主权密不可分，一定程度上代表主权的归属，而主权则为“国家绝对和永久的权力”。启蒙时代之后将主权者视为超验的神灵或认为某个人能够通过神授专享主权的认知已经被世人所摒弃，而作为主权享有者的主权者——人民通过制宪权这一形式对自己所拥有的主权予以实现，通过宪法将“为维持良好秩序所需的那一部分”^[41]委托给政府，而政府的职权“只限于制定与实施法律”^[42]。在西耶斯看来，制宪权与立法权的区分“在最大限度上具有决定的必要性”，区分制宪权与立法权的目的即为了制约立法权为首的一切国家权力。

政治共同体通过制宪权的行使经由宪法区分出立法权、行政权、司法权在内的若干宪定权。制宪权与宪定权间的关系即在于，制宪权为宪定权的本源，而宪定权则从制宪权中派生，其存在“端赖宪法而存，受宪法之制约，断不能染指宪法”。^[43]认为作为国家机关的全国人民大会能够通过宪法的形式将立法权授予行政机关，无疑混淆了制宪权与宪定权间的本质差别。

地级行政区环境行政立法研究：比例原则视角与逻辑悖论

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