地级行政区环境行政立法的比例原则研究

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：作为我国法律体系重要组成部分的地级行政区政府环境规章，在对其立法目的正当性的考量中，仅以“环境公共利益的增进”这一定性标准为依据显然不具有实际操作性。地级行政区环境行政立法目的正当性的考量须借由其所处法律体系层级予以明确。首先，整体性视角要求地级行政区政府避免其所制定的环境行政立法规范冲突。

作为我国法律体系重要组成部分的地级行政区政府环境规章，在对其立法目的正当性的考量中，仅以“环境公共利益的增进”这一定性标准为依据显然不具有实际操作性。实践中大量重复性立法的出现除肇始于授权规范的笼统规定外，更重要的则是地级行政区政府对于其创制的环境立法在法律体系中所处位阶的忽视与混淆。地级行政区环境行政立法目的正当性的考量须借由其所处法律体系层级予以明确。

（一）制定目的正当的法律体系结构性要求——个别化标准

对于法律体系的结构性等级秩序——法律位阶所具有的特征，有学者将其阐释为条件性与依据性、具体化与个别化、权威性与审查性。^[19]条件性与依据性是指从法律规范的效力传递而言，低位阶法律规范的效力来源于高位阶法律规范；而权威性与审查性则指基于这种效力来源，高位阶法律规范能够对低位阶法律规范进行审查，并使与之抵触规范效力丧失。从这个意义上而言，法律体系的结构性要求与内容性要求间在此层面重合，法律位阶亦可以从功能角度为不符合内容融贯性要求的规范冲突提供解决途径。显然法律位阶不仅能够作为一种区分标准使得法律体系中各规范间层级性排列，同时亦可以作为一种根据效力等级判定准则。

作为法律体系组成部分的地级行政区政府环境规章亦应遵循法律体系的位阶特征。从实践来看，地级行政区环境立法基本上能够满足法律体系中规范层级构建的条件性与依据性^[20]、权威性与审查性要求，地级行政区政府环境规章由其授权立法属性及在法律体系中所处的较低位阶，在授权法限定的事项内容和范围内依照法律、行政法规、地方性法规制定的规范不得与上位法相抵触，作为一项基本准则具有普遍的约束力。然而与上述两项要求不同，法律位阶的具体化与个别化要求则尚未引起足够重视。

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图3-1　拉兹个别化原则规范间逻辑示意图

拉兹曾明确指出，在一种法律体系内，不同种类和不同模式的法律之间的内部关系最终依赖于两个因素：（1）个别化原则；（2）法律体系内容上的丰富性、完整性和多样性，^[21]在法律的创制过程中将具有普遍性与一般性的法律规范予以具体化与一般化是构成法律体系的基本途径。而针对“个别化”原则拉兹最终提出指导性与限制性两类要求，其中限制性要求包括限制严重偏离、限制过分重复、限制多余，而指导性要求则包括简单性、自足性、行为环境的核心性、不同法律部分间的联系性。^[22]这种指导性与限制性要求为法律规范之间的关系进行了基本梳理。虽然拉兹论述中的上述要求主要以单个的法律规范为对象，在同一平面上探讨该法律规范与其他法律规范相互间的关系结构（见图3-1），但这种指导性与限制性要求同样能够应用于处于同一法律体系不同位阶的法律规范间的关系结构（见图3-2）^[23]。

对于处于法律体系不同位阶的法律规范而言，个别化原则即意味着对高位阶规范一般性规定的具体化，或使用高位阶规范授予的创造权力制定的低位阶法律规范，亦应遵循指导性及限制性要求。而就地级行政区环境行政立法而言，其制定目的的正当性与所处法律体系的位阶密切相关，以增进环境公共利益这一概括性标准对立法目的进行正当性考量，仍由于程序性障碍无法避免地级行政区环境行政立法内容对于目的正当性的侵害。而处于我国法律体系较低位阶的地级行政区环境行政立法，其创制过程显然即为高位阶法律规范效力传递中的具体化与个别化，因此在遵循个别化原则的基础之上，处于法律体系中地级行政区环境行政立法亦应从个别化原则要求中寻求立法目的正当的实质性标准。主要包括以下几项：（1）不应当严重偏离上位法的已有概念、立法内容与规范逻辑；（2）避免与上位法规范条文、内容、体例相同的简单重复；（3）立法应具有相当完备性从而避免大量实施立法的反复制定。

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图3-2　法律位阶中个别化原则适用逻辑示意图

（二）制定目的正当的法律体系内容性要求——整体性视角

闵家胤先生曾指出：系统是我们在某一对象上发现的具有属性的关系。这种关系首先强调系统中不同要素的相互作用，其次强调要素间相互作用形成的整体性——非各要素简单累加。相互联系的物质世界及包含其中的社会系统、自然系统及精神系统，乃至于更小的子系统其本身及之间均存在纵横交错的网络系统。^[24]对于系统性存在的法律体系而言，相较于法律位阶对于法律体系构建提供的静态结构标准，法律体系的融贯性则是从动态功能角度出发，对处于同一法律体系的各法律规范在适用及实施过程中相互之间的关系予以明确。有学者从实施者角度认为法律体系的融贯性能够在最基本的层面促成同样情形同等对待的形式正义，因而对一国法治建设尤为重要^[25]，但显然立法者对法律体系融贯性的实现亦发挥关键作用。对于地级行政区环境行政立法而言融贯性要求提供了一种整体性视角，使得地级行政区政府在制定政府环境规章时除应符合法律体系的结构性位阶要求，亦应从避免规范冲突、实现法律价值评价体系的一致性、弥合法律共同体法律确信等促成地级行政区环境行政立法的目的正当。

首先，整体性视角要求地级行政区政府避免其所制定的环境行政立法规范冲突。就规范存在的状态而言，常态下规范间呈现单独存在的分离关系及体系意义脉络内相互关联、相互补助的关系，但特殊情况下则会偏离上述正常关系出现规范冲突。^[26]规范的这种形式逻辑冲突将使被规制者陷入А∧¬ А 逻辑混乱导致规范全部实施不能，而冲突涉及规范本身及其实施的全过程，虽然大部分的规范冲突发生在行为规范之间，但裁判规范等其他类型规范亦存在冲突的可能。实践中，大量地级行政区环境立法的出台使得规范间相冲突的风险增大，地级行政区环境行政立法虽然从效力范围而言具有相对局限性，仅在其行政管辖范围内具有效力，但大量规范冲突的出现无疑将使得法律体系的稳定性与法律规范的确定性难以达成，更使得规范实施困难导致立法目的难以实现。

其次，整体性视角要求地级行政区政府应使环境行政立法与整个法律体系价值相融。对于作为规范体系组成部分的地级行政区环境行政立法，在其立法过程中应当对其创制的法律规范，除须在“书中的法”转变为“行动中的法”的规范适用过程“对整个法律秩序的与决策有关的规范进行总体性的并且尽可能不矛盾的梳理”，^[27]更应以“法律秩序的价值评价计划为导向”创制与适用“庞大的、具有整体统一性的和计划性”的地级行政区政府环境规章，^[28]以法律秩序的价值导向为目的建立规范间的积极关联。地级行政区政府环境行政立法应当从整个法律秩序出发，根据自身所处法律位阶判定其在环境公共利益实现中的作用地位，地级行政区政府所创制之立法不应超出或不及该定位，同时亦应从整个法律价值体系判定地级行政区“环境保护”横向及纵向事项范围。地级行政区环境行政立法的体系定位及“环境保护”的事项范围共同决定着立法的目的正当性。

最后，整体性视角要求地级行政区政府应使其制定的环境行政立法能够弥合于社会。而这种弥合最低程度上以“达到约束力的、原则上得到承认的社会道德的最低限度”为条件。^[29]法律体系的理念聚合性要求制定法与法律共同体的法律确信能够保持相一致。制定法与法律共同体法律确信的一致性构成了公民主动依据法律规范对自身行为进行“反思批判”的基础，并出于对规范标准的内在认同产生“义务感”。一个正当的法体系，显然应更多地依赖此种“义务感”有效达成社会秩序。^[30]内在认同的形成与法律共同体的法律确信直接关联，而内在认同的程度则与融贯性的规范体系密切相关。具体来说内在态度由“由反思所得到的认知”与“由批判所得出的意愿”两个层面构成，其中“认知是指认识并了解到此种规则为一有约束力的规则，意愿则是指认知主体除认识外并自愿遵守服从此规则。”^[31]被规制者“有约束力的规则”观念的形成以法律体系不断依照法律共同体法律确信的变化而调整为首要条件，而这种观念的强化则依赖于体系化存在的规范间一致性与支撑性所保障的规范效力的普遍与确定，进而产生遵从意愿。目前地级行政区政府放弃整体性视角所进行的大量重复环境行政立法，无法满足不同区域间环境污染所面临的特定状况并忽视公众对于环境利益的直接需求，使得社会公众难以形成基本的法律确信。而因现阶段地方政府环境规章的位阶定位与事项范围授权不明，地级行政区环境行政立法在其所处法律体系中位阶定位与相应的规范内容呈现分离状态，环境规范间逻辑、经验、评价上的一致性受损，因而导致与公众强烈的环境保护“义务感”相关的新型环境治理体系中，社会参与形式与参与意识均未能达到既定预期。

地级行政区环境行政立法的比例原则研究

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