地方立法权扩容后，在理论及实践双重意义上地级行政区环境行政立法已成为我国立法体系及法律体系的重要组成部分，并被地级行政区政府视为履行环境保护职责的重要可行性手段，呈现出远超其他两类授权事项的立法高潮。再次，从地级行政区环境行政立法的结果来看，经由法定程序制定的有关环境保护事项的政府规章方能称为环境行政立法，其他规范性文件则非环境行政立法的范畴。......
2023-08-03
地级行政区环境行政立法效率导向研究成果
【摘要】：（一）地级行政区环境行政立法的行政机关程序性主导目前地级行政区政府主导环境行政立法已成常态。而依照第十条第三款规定，公众能够对地级行政区环境行政立法提出立项申请建议。地级行政区环境信息缺乏公开，公民难以获得与环境行政立法密切相关的基础性信息。
地级行政区政府环境行政立法中忽视从整体视角出发，平衡环境公共利益与其他社会公共利益、各种环境管理事务间的行政资源投入配比，平衡各被规制主体因致污行为类型、经济受益差异等环境负担分配。单一命令强制性思维下环境利益和负担衡量的缺失导致有限行政资源及部分被规制主体环境负担超额。而造成地级行政区环境行政立法单一视角下环境利益负担衡量缺失的原因为，地级行政区环境行政立法行政机关完全主导及公众实质性参与不足，片面追求行政效率忽视维系行政组织价值评判中立性。
（一）地级行政区环境行政立法的行政机关程序性主导
目前地级行政区政府主导环境行政立法已成常态。依照国务院出台的《规章制定程序条例》（以下简称《程序条例》）规章制定行为程序上共分为立项、起草、审查、决议、公布、解释六项，而对于地级行政区环境行政立法而言，在其制定过程中上述六项行为基本上均在政府机关内部完成。
1.地级行政区环境行政立法的立项
《程序条例》第十条对政府规章的立项主体予以明确。依照第十条第二款的规定，能够对地级行政区环境行政立法提出立项申请的主体包括地级行政区政府工作部门、县或乡级人民政府。而依照第十条第三款规定，公众能够对地级行政区环境行政立法提出立项申请建议。显然依照《程序条例》的规定社会公众与政府机关享有同样的立项建议和立项申报权，两者间并不存在明显条件性差异。但由于《程序条例》未明确社会公众规章立项建议权的立项认定标准或程序保障，导致实践中此项建议权被地级行政区政府忽视为“僵尸条款”难以有效落实。从各设区的市、自治州来看，新增设的273 个行政立法权行使主体已有95个制定并出台了本行政区的《政府规章制定程序办法》或《政府规章制定办法》，但大部分地级行政区对社会公众的立项建议权作模糊处理。如2016 年8月公布的《安阳市人民政府规章制定程序规定》仅在第七条第二款明确，社会公众“可以”提出建议，市政府法制机构“应当”自行或转交相应部门研究并对“可行的建议”予以立项，但何为“可行建议”仍属行政部门自由掌控的裁量范围，同时由于未对公民立项建议权行使后有关立项建议采纳结果及评判标准的知情权、告知权等均予以规定，实践中该条款规定难以落实。[35]
2.地级行政区环境行政立法的起草
根据《程序条例》第十四条第三款的规定，地级行政区环境行政立法的起草可以由地级行政区政府一个或几个部门负责起草或法制机构负责、组织起草。但目前各地级行政区在其制定的《政府规章制定程序办法》中均对《程序条例》规定的起草主体进行了条件限定，政府部门成为第一顺位起草者。如《玉林市人民政府规章制定办法》第十三条第一款规定，“起草规章原则上由申请立项的单位、规章的主要实施单位或行业主管部门具体负责”，当涉及“重要行政管理”事务、“全局性、综合性较强”的规章、“法律关系复杂”等特殊情况时再由地级行政区政府法制办负责起草，地级行政区政府各工作部门成为规章起草的绝对主体。因地级行政区的类似限定，实践中政府部门起草的规章数量远远超出法制办起草的规章数量（见表2-4）[36]。
表2-4 江苏省地方环境行政立法权新增主体政府规章起草单位一览表
3.地级行政区环境行政立法的审查
对于政府规章的审查，《程序条例》第十九条明确规定规章送审稿由法制机构统一审查，其中公民在以下几个方面享有参与权：（1）征求建议，对于送审稿或送审稿的主要问题，法制机构“应当”向“有关机关、组织或专家”征求意见，同时“可以”向社会公布征求意见；（2）组织调研，对于送审稿涉及的主要问题，听取“基层机关、组织、公民”的建议；（3）听证会，送审稿涉及“重大利益调整”“重大意见分歧”“权利义务较大影响”“普遍关注”且起草单位起草过程中未举行听证会的，应当举行听证会；（4）立法评估，对于“争议较大”的事项，“可以”委托专业、科研机构、社会组织进行评估。与国务院《程序条例》规章审查程序设定思路相同，各地级行政区《规章制定程序办法》整体上亦采用此种效率优先的审查方式，由于审查条件设置及审查程序设定缺乏适用标准，仍可能被地级行政区政府选择性忽视或形式化实施，公民实质性参与难以达成。
（二）地级行政区环境行政立法公众实质性参与难以达成
与代议制机关立法不同，行政立法的技术性、适应性使其能够迅速对社会事实的变迁做出反映，弥补代议制机关制定法因专业知识匮乏及反馈滞后性带来的社会关系调整难题，行政立法理应以效率为导向。行政机关基于立法授权而得以通过政府规章对社会环境利益进行分配、调整或确定，行政权力相较于公民权利的天然优势地位使得以程序性规定为公民提供实质性机会，参与涉及自身环境利益负担分配的环境行政立法十分重要。然而地级行政区环境行政立法中公共参与笼统规定、行政机关配合参与意识匮乏，使得目前公众实质性参与难以实现。行政机关漠视公众参与并拒绝主动提供参与机会，集中体现在信息公开不足。
地级行政区环境信息缺乏公开，公民难以获得与环境行政立法密切相关的基础性信息。一般而言，各地级行政区政府机关包括环保局的节能环保职能履行财政支出情况，部分程度上反映或决定了该地级行政区环境行政立法规制手段，而据上文27 个省会市环保局的“环境监察支出”费用统计，近一半省会市未能明晰公开各环保支出项（见表1-12）。依照财政部《政府收支分类科目》的规定，“支出功能分类科目”中分类科目编码为“211”的“节能环保支出”项目共包括“01-14”14 个子科目，其中即明确包含“21111”项“污染减排”，而进一步细化则包括“2111101 环境监测与信息”“2111102 环境执法监察”“2111103 减排专项支出”“2111104 清洁生产专项支出”。[37]而包括太原、武汉等13 个省会市环境局却忽略公开“2111103 减排专项支出”的数据，在其部门决算信息统计对于“21111 污染减排”各子项目予以选择性呈现。
政府信息公开强制性基准缺失，为保证行政机关政府信息的完整性、可查阅性、公开性，早在2007 年国务院即颁发《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确规定各级行政机关应编制“信息公开目录”“信息公开指南”“年度工作报告”，但该规定仅提供极不完善的形式标准。虽然2009 年国务院办公厅补充编制了《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》，但该规范性文件仅具有指导意义且仅主要适用于有关“政府职能”的信息公开，面对繁杂的各类政府信息及多样政府事务，显然不具有普遍适用性。政府信息公开整体上仍缺乏统一的强制性公开基准，公民在地级行政区环境行政立法过程的前置或后续阶段均处于被动地位。上文江苏省地级行政区环境行政立法权新增主体政府规章起草单位统计中（见表2-4），公民须通过新闻通稿而非“立法草案征求意见稿”方能获知起草单位也就不足为奇。
基于地级行政区环境行政立法的环境事务管理属性，行政机关在环境行政立法中理应占据重要地位，但目前显然因政府规章程序性规定的不足，地级行政区政府乃至政府部门成为立法绝对主导，行政机关替代普通公民成为环境利益负担的衡量主体。
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2023-08-03
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