地级行政区环境行政立法研究-比例原则视角

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：地级行政区环境行政立法固守管控思维规制手段创新意识缺乏，仅将环境行政立法视为管理工具，而环境公共事务管理因环境介质本身的特殊性及环境危害不确定性，地级行政区环境行政立法规制手段的正当性及实效性均难以达成。但依靠政府集中控制监管仍因环境的特殊公共物品属性存在众多难题，首当其冲即环境治理对传统行政规制手段的挑战。

地级行政区环境行政立法固守管控思维规制手段创新意识缺乏，仅将环境行政立法视为管理工具，而环境公共事务管理因环境介质本身的特殊性及环境危害不确定性，地级行政区环境行政立法规制手段的正当性及实效性均难以达成。

（一）环境公共事务管理的特殊性

亚里士多德曾明确指出：凡是属于最多数人的公共事务常常是受人照顾最少的事务，人们关怀着自己的所有却忽视公共的事务。^[31]对于环境管理这一公共事务而言经济学家曾努力探讨其市场配置失灵原因，公地悲剧、囚犯困境博弈、集体行动逻辑等一系列模型得出个人理性所导致的集体非理性悖论、共同利益行动中搭便车心理等，均为导致环境资源配置市场调控失灵的原因所在。^[32]显然环境公共事务无法仅依靠市场机制完成，国家权力介入具有必要性，且对实施国家环境统一管理而言，基于公共信托理论或社会公共利益理论，国家履行环境治理任务同样具有正当性。但依靠政府集中控制监管仍因环境的特殊公共物品属性存在众多难题，首当其冲即环境治理对传统行政规制手段的挑战。

环境问题的出现与科技发展、人类生活行为方式等直接关联，而上述因素的不断发展变化又使得环境问题往往呈现出难以明确界定的风险状态。首先，环境科技风险广泛存在，现代科学技术为人类提供丰富舒适的生活条件，亦带来许多潜在的环境风险，而伴随不断出现的新技术，现代科学尚未清楚可能造成的危害后果。其次，环境行为风险不确定，任何一种环境危害的产生均可能受若干相互作用的人们行为变量的影响，包括直接导致某一环境危害后果的操作失误或本身并不具有苛责性的日常行为的聚合效应，而环境污染诱因行为类型及分布的广泛性，使得对其限制无法仅依靠外在行政强制力。再次，环境风险的流转性，由生态系统传导性及整体性决定，环境风险无法按照人为划分的行政管辖区域空间分割，潜在的环境污染极容易产生跨区域性环境风险冲突。最后，环境风险可接受性的差异，风险的不确定性往往加剧人们的认知困难，缺乏相关知识背景普通民众经常受“有效启发”“直觉病毒学”“社会连锁效应”等^[33]因素的掌控，从而使得环境风险评判具有明显的主观性，进而对具体某一环境问题究竟应采取何种类型或强度的规制手段产生不同看法。

（二）传统行政管控方式的适用不足

由理论实践证明且经《环保法》确立的国家环境治理责任，显然是包括地级行政区政府在内的国家行政机关所应履行的国家任务，然而环境治理中传统的行政管控方式因环境公共事务管理的特殊性，正面临有效性与正当性的困境。首先，传统行政管控模式因环境风险行为的不确定面临实效性考验。传统行政管控模式以技术标准设定为核心，其基本思路为事前经由法定程序为污染物排放者设定污染物排放标准，当排污者超过标准排放时即对其科以罚则。然而这种从既定规制依据出发，要求针对某一已经存在的具有生态环境危害性或已经导致明确污染后果的行为进行事后管控的僵化模式，无法有效应对因环境科技、行为风险多样性而带来的污染主体判定及污染行为的非违规性困境，亦无法有效预防不可逆转的环境损害。其次，传统行政管控模式因环境风险评判主观性存在正当性质疑。与环境风险不确定性直接相关，人们对于环境风险认知具有极强的主观性，这是因为某种程度上“知识的不确定性越高，社会上不同群体的立场就更具价值主观性”^[34]，不同群体因利益诉求的不同及利害关系影响程度的不同，往往对同一环境风险差别性认知。地级行政区环境行政立法涉及环境风险时，大量自由裁量权的存在使得不同地级行政区针对同一环境污染现状存在不同的危害程度判定，各区域间立法优先顺位与手段选用存在显著差别，且管控思维及形式法治观使其仅从自身管理需求出发，忽略相关利益主体权力保障，地级行政区环境行政立法的实效性与正当性无法达成。

地级行政区环境行政立法研究-比例原则视角

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